社會安全網搖搖欲墜,都是「市場」的錯?/從世界展望會 113 流標案,到公益團體胸口永遠的痛(下)

圖/臺灣世界展望會提供

 

承上篇:維持一個 24 小時的全國保護專線有多困難?/從世界展望會 113 流標案,到公益團體胸口永遠的痛(上)

約莫就在 113 正式開線的前幾年(民 88),另一個至今緊掐社福團體的法案也開始施行,此即為開啟社福民營化逾 20 年的政府採購法(以下簡稱「採購法」)。

以 113 為例,其 24 小時通報專線的設立,起源於家暴法性侵害犯罪防治法兒少法社會救助法,明顯屬於政府本該執行的法定業務,其主辦單位與內容設計權責皆不在展望會身上,卻因歷史沿革、執行能力與彈性等考量而委由民間團體營運。此類委辦案所適用的即為政府採購法,而非民間團體欲主辦計畫、向政府申請經費資助時所依循的社會福利補助標準

政府委辦案的最痛點:成本誤算與勞動意識匱乏

臺灣社會福利總盟(以下簡稱「總盟」)曾就採購法整理出詳盡的缺失與改善之道,包括政府與民間的角色界定模糊、權責不分,政府社政單位人員流動率高且經驗不足,對社會福利採購業務不熟悉,加之制度與程序朝令夕改,受託單位經常沒有調適的空間與時間,讓人無所適從。

總盟並指出,採購法原是針對營利事業訂定規範,非營利的社福團體因此在其中同樣被視為以盈利為目的的「廠商」,實際上卻不允許有盈餘,即使盈餘是拿來用做員工培訓或研究發展也一樣,必須如實繳回。這不僅造成社會福利採購案長期以來在服務內容、財物買受、定製、承租與勞僱上弊病叢生,也使得承接團體本身必須「家底」夠厚,才足以面對採購人員變動、政策變更、議員刪減預算、天災救難排擠經費、分期撥款過慢、因故需資遺員工等風險,去年底展望會依法解僱 113 部分人員時所付出的資遺費即為一例。

圖/臺灣世界展望會提供

與之環環相扣的,也是採購法中最嚴重的問題,近幾年當屬其與勞動基準法(以下簡稱「勞基法」)的脫勾。最常見的情形是,採購經費的估算未依勞基法同步計入員工年終、值班津貼、勞健保、保護性工作的風險加給,以及一定比例的加班費及資遣費等。致使承接團體要不是自行下修勞動薪資以納入上述成本,要不就如同展望會所提及的,每年自籌逾 600 萬自行支付。

林維言曾針對人力短缺部分指出「全國都在搶社工」,但被問及「既然全國都在搶社工,社工的薪資為什麼還這麼低?」,也僅坦言過往勞動意識尚未普及,且各項法規不斷變動,採購經費的估算受限於國家預算考量,必須「比照市場行情」,難以唐突提升勞務待遇。而進一步詢問政府是否有責任作為領頭羊改善勞動條件,林維言卻為難表示,政府採購案皆受到稽核機關監督,經費估算「不能和市場行情落差太大」。甚且,前述已指出,10 多年前 113 之所以委由展望會集中辦理,其中一個原因正在於能「省下很多錢」。

省下來的納稅錢從捐款人身上補,還犧牲服務品質?

這個省錢的思維也體現在民國 102 年 7 月開始,根據衛福部採購內容顯示,113 的委辦經費連續 3 年平均每年銳減近 400 萬,105 年 10 月開始更降至新低,直至 107 年流標。雖說最終流標不全然因經費考量,但弔詭的是,比較前述的衛福部家庭暴力事件通報案件統計,在民國 99-102 年委辦經費最豐沛時,來自 113 的通報量逐年遞增,然自民國 103 年起,在「全國總通報量不變」的情況下,113 的通報量卻跟著採購經費一併驟減,至去年底降至新低;同一時間,來自家防中心、社政單位與警政單位的通報量卻逐年攀升,警政單位更在全國總通報來源中,占比從 38% 暴增至 50%,整整多了 10,000 件通報案。

圖表製作/NPOst

如此除了讓人懷疑經費刪減是否影響服務量的負荷與品質,也讓人質疑社會成本是否被轉嫁到其他同樣焦頭爛額的單位。或許這也是為什麼小如會指出:警政單位對 113 的回應經常極不友善,雙方對「暴力」的定義又不盡相同,有時會被碎念「這也要報警」,某些縣市的家防中心也曾在線上咆哮或不願收案,造成 113 專線人員的雙重壓力。

對此,林維言強調,今年度重新招標的新約已大幅改善經費困境,除了改以固定金額決標(不再砍價),也將雇主本應自付的勞健保、津貼福利甚至未來的資遺費風險都計入,相較於原本流標的委託經費,新約一年平均增加逾 370 萬。林維言表示,如此展望會應「不需要再準備自籌款」

對此,林秀慧與胡婉雯皆指出,展望會理解新約釋出的善意,包括衛福部將原本分 3 期給付的付款間隔縮短,改為 8 期,減緩展望會自籌款的代墊周轉壓力,但雙方對成本的計算與對「自籌款」的認知恐未盡相同。且不提那些爭論已久的質問:「員工的留任與培養,在法定業務委辦案中究竟是哪一方的責任」「法定業務該不該允許一定比例的自籌款」,然現實情況是,在辯論有答案之前,展望會想要將服務做到好,就必須自行投注於相當程度的員工福利與培訓。

最直接的體現是,像 113 如此高情緒勞動與高壓力的 24 小時輪班工作,別說小夜及大夜班,即使是白日班,沒有足夠的薪資誘因也難以讓人久任,展望會因此必須長期以津貼及相關福利提升勞務待遇,形成每年數百萬的自籌款壓力。而身為對外募款的非營利公益團體,這財源既無法來自政府,自然就來自捐款人。換句話說,納稅人出錢支付了基本開銷,攸關服務品質的人力訓練卻由捐款人買單。這究竟是不是國家法定業務的精神,以及民間團體在這之間的權責與角色為何,早已都模糊不清。

林秀慧直言:「政府難以了解 NGO 的運作,我們還有一些年資超過 10 年的員工,怎麼可能都照政府的標準來統一內部敘薪。但至少就 113 來說,它的採購經費是總額統包的,其底價分項的估算方法沒有公開,我們也不知道人事經費究竟提高了多少。只能說總價增加了,或許他們真的考量了這部分的成本,但不需要自籌款還是不可能的。

林秀慧進一步解釋,此次重新承接 113,關鍵除了展望會本身的社會責任與使命感,更在於其他條件的修訂,包括放寬例外性規定(依人事行政局之休假公告彈性調整接線席次)、放寬專業人員任用標準、調整尖峰時段、增加專線督導等。至於採購經費的調整,或許只能說是「不無小補」、「尚可接受」。

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政府應該要被教育

政府採購案長久以來缺乏勞動意識經費上又捉襟見肘,兩相交乘導致社會福利委辦案出現各種難解的困局。雪上加霜的是,民間團體的議約空間極小,去年 113 的流標過程即為一例。衛福部在 10 月 30 日才公告新年度招標規格,11 月 27 日便截止投標,而舊約期限卻於 12 月 31 日便將到期。如此不僅沒有議約的時間,相反的,展望會在決定不再投標後,還得依勞基法儘速處理提前告知與資遣計算。前者起因於採購案缺乏勞基法概念、招標過晚公告,讓民間團體難以依法提前向勞工局報備大量解僱,後者則換得衛福部一句坦言:「從來沒有想過展望會會不再承接,需要啟動勞工資遣」。

另一方面,委辦案的困局也容易加深勞雇雙方的對立。例如今年新約開始,展望會除了持續招募新人,也決定徵召旗下其他計畫的社工,尤以年資 3-5 年以上優先常態性加入 113 的運作。胡婉雯解釋:「113 業務包羅萬象,是保護性工作最好的訓練,展望會從人才培訓的角度,本就期待會內社工能有多元的專業累積。即便日後 113 人力充足了,也會繼續在社工同意的前提下施行此訓練制度,113 的團隊人員日後也可申請轉調其他會內計畫。」然而,這樣的安排看在部分平日案量已不堪負荷的基層社工眼裡,卻表示怎麼看都只像是因應 113 的人力匱乏所衍生出的權宜之計,對這種常態性的「支援」產生反感。

圖/Jeremy Yap @ Unsplash

總盟對於採購法 20 年來在社會福利委辦中的弊端,曾提出改善建議,包括政府委託福利服務時必須將實際的人事成本,亦即勞基法相關規定下必須支付的費用納入計算,委託服務內容與人力亦必須符合勞基法的工作規定。此外,各級政府應針對法定服務委外製定明確的規畫原則,包含服務契約、招標流程、服務與人力的評估、經費編列標準與運用原則,以及評鑑作業與核銷方式等。

小如則在最後義憤表示,展望會當初決定不再投標,即使他將因此面臨資遺,但他打心底認同,因為「政府應該要被教育」。他也強調,委辦案中若能訂定合理的薪資級距,將極大程度的平息現有的爭議與困局。

守護社會安全網與福利制度,沒有人能置身事外

此次從 113 案延伸而出的,是臺灣每年收入超過 38 億的大型公益團體如世界展望會,尚且需面對如此重大波折,可想見許多募款能量遠遠落後於展望會的中小型社福團體,極容易長期受制於政府委辦案之經費挹注,不僅無力議約、難以承擔財務風險,也導致非營利團體為持續營運而優先從員工薪資開刀甚至強迫員工將部分薪資以捐款方式回捐機構,此類案例彼彼皆是,已是不用多言的事實。根據 4 月 1 日全臺社工工會發表的「2018 年臺灣社會工作服務產業勞動權益調查」結果,臺灣社會工作者被強迫回捐的金額,每月從 1,000、5,000、6,000 至 8,000 元不等。(參考:全臺社工勞動調查揪出高風險縣市:臺東縣工時最長逾 10 小時、屏東縣薪資最低不足 32K、雲林縣回捐比例最高

而衛福部儘管在受訪過程中頻頻表示支持展望會之「夥伴立場」,強調無論是政府之於民間團體,或民間雇主之於勞工,都沒有人願意故意壓迫,也絕非單純基於預算考量:「其實要找商業接線公司承接還不簡單,成本又低,但我們看重的是社福團體的專業。而且承接這種全國性的保護專線,對展望會的聲譽也很有助益,這是一個互惠的合作。

圖/臺灣世界展望會提供

且不提既然「尊重專業」,原先又為什麼會砍掉 4 名攸關服務品質的督導,更重要的是,衛福部口中所謂必須遵循的「市場行情」,其實根本是長久以來的惡性循環之果。正因為政府領頭的採購案多數沒有勞基法意識,針對一個品質佳的服務所應付出的成本調查研究又常付之闕如,才無法掌握合理的財務規畫,只能在撙節國家預算的前提下「憑市場感覺」訂定專業人事服務費。殊不知不僅使承辦團體左支右絀,其他團體亦會參考這些「官方標準」制定內部敘薪機制,形成一個難以撼動卻找不到人問責的「市場」。同時,也因此將勞資爭議的壓力與財務成本轉嫁到各團體身上,雇主的角色與責任在其中更加難以界定。

 113 的演變正可看出,許多近幾年來經營不善甚至退出長期委辦案的安置機構或民間團體,早期或許都如同展望會一般出於使命感或歷史脈絡而承接,卻沒想到承接條件長年下來遲遲未見改善,既成的預算或市場價格卻反被框定綁死。

附帶一提的是,此處可見的另一破口,實是廣大捐款人的心態。若社會大眾皆能支持公益團體擺脫「愛心」與「功德」髒字(例如別再認為社工 = 志工),能夠認同團體將一定比例的捐款支用於提升人事薪資、員工福利與其他行政支出,便可大幅減緩團體本身的壓力,甚至能讓團體之間或勞雇雙方聯手,以此向政府施壓。甚且,也能讓長期苛扣勞動薪資、強迫員工回捐的團體,不再有理由拿捐款人當擋箭牌。

無論如何,可預見的是,在整個採購流程與民間團體中,若再沒有人願意據理爭取,不僅非營利大環境中的勞動待遇恐將墜入持續下修的深淵,臺灣的公益與福利服務品質也必將一再受挫,所迎來的不但會是傷痕纍纍的夥伴關係、搖搖欲墜的社會安全網,甚至將使未來委辦案規模日益擴大的諸多領域如長照等,加速向產業化傾斜,不僅失守照顧弱勢的底線,也危及整體社會福利制度的存亡。


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作者介紹

葉靜倫

葉靜倫

NPOst 主編。臺北人,七年級,傳播媒體與文化研究出身,
擔任出版編輯超過七年,熱愛文字與閱讀。

善感,不易淚,
相信善意真實存在,如同明瞭惡意確實橫行;
已完成人生第一個夢想,正在進行第二個。

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