社會安全網搖搖欲墜，都是「市場」的錯？／從世界展望會 113 流標案，到公益團體胸口永遠的痛（下）
承上篇：維持一個 24 小時的全國保護專線有多困難？／從世界展望會 113 流標案，到公益團體胸口永遠的痛（上）
約莫就在 113 正式開線的前幾年（民 88），另一個至今緊掐社福團體的法案也開始施行，此即為開啟社福民營化逾 20 年的政府採購法（以下簡稱「採購法」）。
以 113 為例，其 24 小時通報專線的設立，起源於家暴法、性侵害犯罪防治法、兒少法與社會救助法，明顯屬於政府本該執行的法定業務，其主辦單位與內容設計權責皆不在展望會身上，卻因歷史沿革、執行能力與彈性等考量而委由民間團體營運。此類委辦案所適用的即為政府採購法，而非民間團體欲主辦計畫、向政府申請經費資助時所依循的社會福利補助標準。
政府委辦案的最痛點：成本誤算與勞動意識匱乏
臺灣社會福利總盟（以下簡稱「總盟」）曾就採購法整理出詳盡的缺失與改善之道，包括政府與民間的角色界定模糊、權責不分，政府社政單位人員流動率高且經驗不足，對社會福利採購業務不熟悉，加之制度與程序朝令夕改，受託單位經常沒有調適的空間與時間，讓人無所適從。
總盟並指出，採購法原是針對營利事業訂定規範，非營利的社福團體因此在其中同樣被視為以盈利為目的的「廠商」，實際上卻不允許有盈餘，即使盈餘是拿來用做員工培訓或研究發展也一樣，必須如實繳回。這不僅造成社會福利採購案長期以來在服務內容、財物買受、定製、承租與勞僱上弊病叢生，也使得承接團體本身必須「家底」夠厚，才足以面對採購人員變動、政策變更、議員刪減預算、天災救難排擠經費、分期撥款過慢、因故需資遺員工等風險，去年底展望會依法解僱 113 部分人員時所付出的資遺費即為一例。
圖／臺灣世界展望會提供
與之環環相扣的，也是採購法中最嚴重的問題，近幾年當屬其與勞動基準法（以下簡稱「勞基法」）的脫勾。最常見的情形是，採購經費的估算未依勞基法同步計入員工年終、值班津貼、勞健保、保護性工作的風險加給，以及一定比例的加班費及資遣費等。致使承接團體要不是自行下修勞動薪資以納入上述成本，要不就如同展望會所提及的，每年自籌逾 600 萬自行支付。
林維言曾針對人力短缺部分指出「全國都在搶社工」，但被問及「既然全國都在搶社工，社工的薪資為什麼還這麼低？」，也僅坦言過往勞動意識尚未普及，且各項法規不斷變動，採購經費的估算受限於國家預算考量，必須「比照市場行情」，難以唐突提升勞務待遇。而進一步詢問政府是否有責任作為領頭羊改善勞動條件，林維言卻為難表示，政府採購案皆受到稽核機關監督，經費估算「不能和市場行情落差太大」。甚且，前述已指出，10 多年前 113 之所以委由展望會集中辦理，其中一個原因正在於能「省下很多錢」。
省下來的納稅錢從捐款人身上補，還犧牲服務品質？
這個省錢的思維也體現在民國 102 年 7 月開始，根據衛福部採購內容顯示，113 的委辦經費連續 3 年平均每年銳減近 400 萬，105 年 10 月開始更降至新低，直至 107 年流標。雖說最終流標不全然因經費考量，但弔詭的是，比較前述的衛福部家庭暴力事件通報案件統計，在民國 99-102 年委辦經費最豐沛時，來自 113 的通報量逐年遞增，然自民國 103 年起，在「全國總通報量不變」的情況下，113 的通報量卻跟著採購經費一併驟減，至去年底降至新低；同一時間，來自家防中心、社政單位與警政單位的通報量卻逐年攀升，警政單位更在全國總通報來源中，占比從 38% 暴增至 50%，整整多了 10,000 件通報案。
圖表製作／NPOst
如此除了讓人懷疑經費刪減是否影響服務量的負荷與品質，也讓人質疑社會成本是否被轉嫁到其他同樣焦頭爛額的單位。或許這也是為什麼小如會指出：警政單位對 113 的回應經常極不友善，雙方對「暴力」的定義又不盡相同，有時會被碎念「這也要報警」，某些縣市的家防中心也曾在線上咆哮或不願收案，造成 113 專線人員的雙重壓力。
對此，林維言強調，今年度重新招標的新約已大幅改善經費困境，除了改以固定金額決標（不再砍價），也將雇主本應自付的勞健保、津貼福利甚至未來的資遺費風險都計入，相較於原本流標的委託經費，新約一年平均增加逾 370 萬。林維言表示，如此展望會應「不需要再準備自籌款」。
對此，林秀慧與胡婉雯皆指出，展望會理解新約釋出的善意，包括衛福部將原本分 3 期給付的付款間隔縮短，改為 8 期，減緩展望會自籌款的代墊周轉壓力，但雙方對成本的計算與對「自籌款」的認知恐未盡相同。且不提那些爭論已久的質問：「員工的留任與培養，在法定業務委辦案中究竟是哪一方的責任」、「法定業務該不該允許一定比例的自籌款」，然現實情況是，在辯論有答案之前，展望會想要將服務做到好，就必須自行投注於相當程度的員工福利與培訓。
最直接的體現是，像 113 如此高情緒勞動與高壓力的 24 小時輪班工作，別說小夜及大夜班，即使是白日班，沒有足夠的薪資誘因也難以讓人久任，展望會因此必須長期以津貼及相關福利提升勞務待遇，形成每年數百萬的自籌款壓力。而身為對外募款的非營利公益團體，這財源既無法來自政府，自然就來自捐款人。換句話說，納稅人出錢支付了基本開銷，攸關服務品質的人力訓練卻由捐款人買單。這究竟是不是國家法定業務的精神，以及民間團體在這之間的權責與角色為何，早已都模糊不清。
林秀慧直言：「政府難以了解 NGO 的運作，我們還有一些年資超過 10 年的員工，怎麼可能都照政府的標準來統一內部敘薪。但至少就 113 來說，它的採購經費是總額統包的，其底價分項的估算方法沒有公開，我們也不知道人事經費究竟提高了多少。只能說總價增加了，或許他們真的考量了這部分的成本，但不需要自籌款還是不可能的。」
林秀慧進一步解釋，此次重新承接 113，關鍵除了展望會本身的社會責任與使命感，更在於其他條件的修訂，包括放寬例外性規定（依人事行政局之休假公告彈性調整接線席次）、放寬專業人員任用標準、調整尖峰時段認定、增加專線督導等。至於採購經費的調整，或許只能說是「不無小補」、「尚可接受」。
圖／臺灣世界展望會提供
政府應該要被教育
政府採購案長久以來缺乏勞動意識，經費上又捉襟見肘，兩相交乘導致社會福利委辦案出現各種難解的困局。雪上加霜的是，民間團體的議約空間極小，去年 113 的流標過程即為一例。衛福部在 10 月 30 日才公告新年度招標規格，11 月 27 日便截止投標，而舊約期限卻於 12 月 31 日便將到期。如此不僅沒有議約的時間，相反的，展望會在決定不再投標後，還得依勞基法儘速處理提前告知與資遣計算。前者起因於採購案缺乏勞基法概念、招標過晚公告，讓民間團體難以依法提前向勞工局報備大量解僱，後者則換得衛福部一句坦言：「從來沒有想過展望會會不再承接，需要啟動勞工資遣」。
另一方面，委辦案的困局也容易加深勞雇雙方的對立。例如今年新約開始，展望會除了持續招募新人，也決定徵召旗下其他計畫的社工，尤以年資 3-5 年以上優先常態性加入 113 的運作。胡婉雯解釋：「113 業務包羅萬象，是保護性工作最好的訓練，展望會從人才培訓的角度，本就期待會內社工能有多元的專業累積。即便日後 113 人力充足了，也會繼續在社工同意的前提下施行此訓練制度，113 的團隊人員日後也可申請轉調其他會內計畫。」然而，這樣的安排看在部分平日案量已不堪負荷的基層社工眼裡，卻表示怎麼看都只像是因應 113 的人力匱乏所衍生出的權宜之計，對這種常態性的「支援」產生反感。
圖／Jeremy Yap @ Unsplash
總盟對於採購法 20 年來在社會福利委辦中的弊端，曾提出改善建議，包括政府委託福利服務時必須將實際的人事成本，亦即勞基法相關規定下必須支付的費用納入計算，委託服務內容與人力亦必須符合勞基法的工作規定。此外，各級政府應針對法定服務委外製定明確的規畫原則，包含服務契約、招標流程、服務與人力的評估、經費編列標準與運用原則，以及評鑑作業與核銷方式等。
小如則在最後義憤表示，展望會當初決定不再投標，即使他將因此面臨資遺，但他打心底認同，因為「政府應該要被教育」。他也強調，委辦案中若能訂定合理的薪資級距，將極大程度的平息現有的爭議與困局。
守護社會安全網與福利制度，沒有人能置身事外
此次從 113 案延伸而出的，是臺灣每年收入超過 38 億的大型公益團體如世界展望會，尚且需面對如此重大波折，可想見許多募款能量遠遠落後於展望會的中小型社福團體，極容易長期受制於政府委辦案之經費挹注，不僅無力議約、難以承擔財務風險，也導致非營利團體為持續營運而優先從員工薪資開刀，甚至強迫員工將部分薪資以捐款方式回捐機構，此類案例彼彼皆是，已是不用多言的事實。根據 4 月 1 日全臺社工工會發表的「2018 年臺灣社會工作服務產業勞動權益調查」結果，臺灣社會工作者被強迫回捐的金額，每月從 1,000、5,000、6,000 至 8,000 元不等。（參考：全臺社工勞動調查揪出高風險縣市：臺東縣工時最長逾 10 小時、屏東縣薪資最低不足 32K、雲林縣回捐比例最高）
而衛福部儘管在受訪過程中頻頻表示支持展望會之「夥伴立場」，強調無論是政府之於民間團體，或民間雇主之於勞工，都沒有人願意故意壓迫，也絕非單純基於預算考量：「其實要找商業接線公司承接還不簡單，成本又低，但我們看重的是社福團體的專業。而且承接這種全國性的保護專線，對展望會的聲譽也很有助益，這是一個互惠的合作。」
圖／臺灣世界展望會提供
且不提既然「尊重專業」，原先又為什麼會砍掉 4 名攸關服務品質的督導，更重要的是，衛福部口中所謂必須遵循的「市場行情」，其實根本是長久以來的惡性循環之果。正因為政府領頭的採購案多數沒有勞基法意識，針對一個品質佳的服務所應付出的成本調查研究又常付之闕如，才無法掌握合理的財務規畫，只能在撙節國家預算的前提下「憑市場感覺」訂定專業人事服務費。殊不知不僅使承辦團體左支右絀，其他團體亦會參考這些「官方標準」制定內部敘薪機制，形成一個難以撼動卻找不到人問責的「市場」。同時，也因此將勞資爭議的壓力與財務成本轉嫁到各團體身上，雇主的角色與責任在其中更加難以界定。
從 113 的演變正可看出，許多近幾年來經營不善甚至退出長期委辦案的安置機構或民間團體，早期或許都如同展望會一般出於使命感或歷史脈絡而承接，卻沒想到承接條件長年下來遲遲未見改善，既成的預算或市場價格卻反被框定綁死。
附帶一提的是，此處可見的另一破口，實是廣大捐款人的心態。若社會大眾皆能支持公益團體擺脫「愛心」與「功德」髒字（例如別再認為社工 = 志工），能夠認同團體將一定比例的捐款支用於提升人事薪資、員工福利與其他行政支出，便可大幅減緩團體本身的壓力，甚至能讓團體之間或勞雇雙方聯手，以此向政府施壓。甚且，也能讓長期苛扣勞動薪資、強迫員工回捐的團體，不再有理由拿捐款人當擋箭牌。
無論如何，可預見的是，在整個採購流程與民間團體中，若再沒有人願意據理爭取，不僅非營利大環境中的勞動待遇恐將墜入持續下修的深淵，臺灣的公益與福利服務品質也必將一再受挫，所迎來的不但會是傷痕纍纍的夥伴關係、搖搖欲墜的社會安全網，甚至將使未來委辦案規模日益擴大的諸多領域如長照等，加速向產業化傾斜，不僅失守照顧弱勢的底線，也危及整體社會福利制度的存亡。
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