生輔員的「心聲」,如同拿壞麵包止飢/生輔員勞權與安置機構困境(上)

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3 月 3 日,民進黨不分區立委吳玉琴率老人福利機構協會、勵馨基金會、社福總盟等代表召開記者會(參考:記者會逐字稿),會中勵馨基金會要求突破 12 小時工時上限,並指出生活輔導員(生輔員)照護現場的排班困境。

NPOst 為此採訪了多間安置機構及其生輔員,欲探究生輔員真正的心聲。卻發現要了解生輔員,必須先了解其勞動場域,也就是臺灣兒少安置機構的現況。

會進入安置機構(有些稱之為「中途之家」)的個案有 2 種可能(註 1)。一種是 18 歲以下少年/女觸犯輕罪、微罪(恐嚇、暴力、吸毒、竊盜、逃學等)或合意性交(刑法第 227 條、所謂的「兩小無猜條款」),經司法單位裁定安置,「強制」其進入安置機構 2-4 年,予以矯正、教育與輔導;另一種則是各年齡層皆有,受到暴力對待或需緊急保護之個案,經通報或自行申請後,由社政單位介入評估,經討論後訂定安置處遇。

受安置者進入安置機構後,核心的照顧者即為 24 小時輪班待命的生活輔導員,其職銜名稱隨著受照顧者不同而有差異,如照顧 6 歲以下兒童者稱為保育員,照顧 6-18 歲少年/女者稱為生輔員,照顧身心障礙者稱為教保員等。

生輔員,安置機構的核心照顧者

生輔員是安置機構的第一線從業人員,其勞動現場並不輕鬆。從早上起床便開始照顧兒少、接送上學、課業輔導、備三餐,同時負責陪同就醫、帶團體活動、安排就寢、情緒與衝突處理等。在某些型態的機構中,生輔員的情緒勞動強度特別高,例如安置受暴者的緊急庇護中心,或由司法單位裁定安置的青少年團體。前者必須日夜面對、處理受暴者的身心情緒問題,後者則有青少年難以控制的外顯行為問題(打架、霸凌甚至性侵等)。

「受傷的人並不好相處。」勵馨基金會某收容受暴婦女中心的生輔組長說:「你必須讓她們在這裡呈現出最真實的樣貌,否則根本沒有空間跟她們對話,然而那真實的樣貌相處起來並不容易,因為這些婦女在過去並沒有被好好的對待或信任,許多人與人之間的相處都需要從頭來過。」

某不願具名之少年安置機構管理者小賀(化名)也表示,其院內少年動不動就會破壞機構設施、與同儕起衝突、對生輔員叫囂、飆髒話,有些年紀小一些的則連衛生習慣都尚未建立好,包括刷牙等日常小事都要從頭教起。

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兒少安置機構在推動之初即被期待為「像家一樣」的地方(註 2),具有家庭照顧、保護與提供專業服務等功能,而非以監禁為目的。也因此,除了生輔員,安置機構還會依規模大小編制有社工、特教專業人員、輔導諮商人員、醫護人員等。

生輔員和機構內的社工在工作內容上雖然緊密交織,但還是有所區隔。「正常情況」下,社工人員多半毋須 24 小時輪班,6、7 點後即可下班,平日負責接案、開案、訂定處遇計畫、提供個案法律諮詢、安排就醫、輔導、參與安置業務規畫與發展、為個案連結資源等。

生輔員則需負責日常作息與飲食照顧、情緒陪伴、休閒娛樂安排、幫助建立良好生活習慣等。衛福部在機構設置標準中明確規定機構內 6 歲以上兒少,每 6 人需編制 1 名生輔員(1:6);安置難以矯正之兒少或未婚懷孕之婦嬰,每 4 人需編制 1 名生輔員(1:4),而社工的編制則為每 15-25 人 1 名(1:25)。

然而,這樣的人力比究竟是否合理?

社政法規跟不上勞基法

臺灣半數以上安置機構,幾乎都有宗教背景。設立之初多半本著慈善與愛心之名,將社會弱勢集中照顧,對於經營成本、財會規畫、募款專業、社政法規等所知甚少,遑論是勞動意識。多數機構在人力編列上依循社政法規的人力比來配置,僅管法規明定的是每 6 人「至少」配置 1 名生輔員,卻未指名這究竟是總照顧人力比,還是「同一時段」的人力比。

假若某一安置機構收容 20 名兒少,按 1:6 人力比來計算(未滿 6 人以 6 人計),只需僱用 4 名生輔員便已符合社政法規。然而,如前述所說,兒少與安置個案身邊不可一刻沒有生輔員在,故此 4 名生輔員若要能符合勞基法合理休假、輪班(生輔員適用 84-1 條,工時上限最高為 12 小時),甚或生病請假,便需要額外人力來頂替與排班。換句話說,此機構實際所需人力理應是 8-10 人,換算人力比幾乎高達 1:2。

有床沒有人,床位何在?

然則,衛福部沒有這樣的勞基法意識。日前南投某評鑑丁等之基督教機構爆出性侵與長年暴力體罰之事,其問題源頭在於嚴重超收。亦即,原本設立之初僅申報通過 19 床,卻超收最高至 106 人,平時則常態性維持在 70-80 人。在人力比過低的情況下,面對滿屋子外顯行為問題嚴重的青少年,管教遂被迫日趨嚴厲,終而跨越了暴力的界限,並在無足夠人力監管下,爆發集體性侵而遭偵辦。

事發後,衛福部揮舞著全臺安置機構設立之初的「核定床位數」減去現有安置人數,面對媒體緊咬質問,澄清全臺還有 333 個空床位,並強調司法單位理應將此超收機構之少年移轉安置。然而,這 333 個「空床位」究竟在哪裡?

「衛福部不斷打電話來要我們多收孩子,可是我們就是沒有人啊!沒、有、人!」小賀說,其機構自多年前設立至今,收容人數一直達不到最開始申報之核定床位的一半以上,因為「找不到生輔員」。換句話說,全臺 333 個空床位按理依 1:6 的人力比,最少需要 56 名生輔員,這還是在 56 名生輔員都 24 小時「不輪班、不休假、不生病」的狀態下。如果要符合勞基法,其所需人力將達百人以上。衛福部高喊空缺高達 333 床,然而這上百名生輔員找不到,這些「空床位」根本毫無意義,這些少年依舊無處可去

人力比不對,補助如何到位?

「政府的人事補助,每個生輔員補助 8,000 元,但這還是以衛福部所訂的人力比來計算。」芥菜種會執行長吳小萍說。其所屬的安置家園連續數年拿到評鑑優等、甲等,卻依然對人力稀缺叫苦連天。

吳小萍解釋,假設機構收容 20 名兒少,社政單位會以其訂定的 1:6 人力比來計算補助(未滿 6 人以 6 人計),亦即僅補助 4 名生輔員共 3.2 萬元;然而實情是,為了符合勞基法,讓這 4 名生輔員得以合理休假、輪班,機構必須請 8-10 人,才有辦法照顧 20 名兒少。換言之,民間機構不僅必須自行補足其 4 名生輔員的薪資,還需自付其餘 4-6名 生輔員的全額薪資。(現行生輔員薪資依任用資格與年資不同,從 2.8 萬至 4.2 萬不等,多數維持在 3 萬元出頭)

「就算你找 10 個人來做、來符合勞基法,他們還是只補助 4 個人而已!」吳小萍深感不解,當機構為了合乎勞基法而將人力比排到 1:3 甚至 1:2 時,社政主管機關還在用 1:6 來計算人事補助金,「難道政府自己來做,就可以用 1:6 的人力,並且用 8,000 元找得到生輔員嗎?

兒少安置費 10 年不變,且頻遭政府拖欠

除了人事補助金,另一個掐緊民間安置機構咽喉的則是兒少安置費用。

「無論是司法單位還是社政單位,他們給我們的補助就是每個孩子 1.5-1.8 萬元。這是超過 10 年前的行情了,物價都上漲多少了!而且每個孩子的處遇成本不一樣,有的孩子有身心障礙或毒癮,其所需介入輔導的成本更高,補助竟然也還是一樣。」

小賀表示,其機構計入學費、硬體維護、餐費、輔導與活動等開銷,平均每個孩子每月最低成本逾 3 萬,補助卻只有一半。「所謂的『司法安置』或『社政安置』,不就是國家的法定責任嗎?我們在做的是國家本來就要做的事,何以還必須自籌達一半的經費?

依小賀所言,機構自行募款是各憑本事,理應出於各機構自己想提供更好、更完善的服務所用,而非連最基本的生存需求都要自己想辦法。「我們不像老人機構或其他照護型機構,可以跟家屬收費,或有醫療給付可以請領。我們除了募款,所有費用都是跟司法或社政委託單位收的。他們只給我這些錢,卻要我付更多錢給工作人員,這之間的差額全由民間機構自己想辦法,非常不合理。我雖然是慈善機構,但我服務的是孩子,不是政府!

吳小萍也進一步指出,孩子如果不送安置機構,轉而送到寄養家庭,則每個月可拿到 1.9 萬到 2.3 萬不等的補助金。「寄養家庭的申請資格較安置機構的生輔員來得寬鬆許多,補助金額卻高於安置機構,道理何在?」

「過往我們就一直無法符合基本的勞基法,現在為了要符合勞基法,許多單位動輒就得增加幾百萬的成本。」小賀苦惱的說:「某安置機構有算過,光是生輔員要符合勞基法,他們一年就要增加 600 萬。我們則必須增加 1,200 萬,我不可能生得出這麼多錢!」

更糟的是,許多地方政府還會拖欠安置費。吳小萍直指,政府經常拖欠安置補助費,一欠就是上百萬,愈大的機構拖欠款累積愈多,年復一年,造成民間機構沉重的財務負擔。

低薪、勞動強度高,有錢也找不到人

究其源頭,安置機構最大的困境,除了「錢」,還有「人」。

「老實說,現在就算給我足夠的錢,我也不一定找得到人啦!」小賀坦言,其安置機構地處偏遠,生輔員必須花費高昂交通成本,員工任職意願因此降低。然而這並非單一機構的困境,「很多兒少安置機構都是社會眼光裡的『嫌惡設施』,除非早期就已設置,否則近幾年新成立的機構幾乎都只能往郊區落腳,這也是社會排除的一種。」小賀說。

此外,許多安置機構都具有保護受虐、受害人的性質,庇護地點需對社會大眾保密;或者一開始購置土地時考量到收容人數與空間,因而位處偏遠,造成日後徵才困難。

「以我們機構來說,如果現在真的要想辦法符合勞基法每 12 小時輪班,就必須另外想辦法在附近為他們找宿舍,因為大多數職員都住得極遠。」小賀說。如今有些安置機構確實有辦法提供職工住宿,是「真的能安心睡覺、不受打擾、不用待命值班」的夜間住宿場所,然而這樣的機構並不多。

甚且,好不容易找到人,許多人卻是「誤打誤撞」,進來了才知道「原來生輔員是在幹嘛」。「青少年時期本來就精力旺盛,我們家園的孩子經常會飆髒話、打架,許多生輔員受不了,做沒多久就會離開,3 年通常就已經算資深。甚至有人曾跟我說:『我為什麼要來這裡被你們的孩子糟蹋?』」

小賀無奈的說,對生輔員而言,工作的成就感非常緩慢又低落。「這些孩子不可能在幾個月或 2、3 年內就突然變了一個人,他們的成長非常細微,對某些長期投入愛與付出的工作人員來說,很容易受挫。」

小賀強調,有些孩子可能從進家園到結案出去為止,看起來都不斷在打架。但仔細比較,他可能進來時 3 天打一次,出去時已經是一星期才打一次。「一般人覺得他一直打架根本沒有進步,但我們看的是他打架、飆髒話的次數變少了,這就是一種進步。」然而這樣的進步需要時間,也需要耐心。

「說真的,我們不可能替代他們的父母,誰都沒有辦法做到這一點。我自己當父母,我的孩子背著我都會互相打架、罵髒話了,何況是一大群青少年。我氣到不行還可以呼自己孩子兩巴掌,在機構裡怎麼可能這樣對他們?」小賀強調,生輔員因此要承受極大的情緒壓力,無論怎麼被罵、被頂撞甚至被打,也不能還手,還得耐心把握機會教育與輔導,也難怪許多生輔員不斷強調,他們亟需「完整的休息時間」。

「完整休息時間」之迷思

在 3 月初的記者會後,勵馨基金會不斷強調,勵馨「要求突破 12 小時工時上限為 16 小時」是其內部生輔員的心聲調查結果。這個說法既正確也不正確。正確在於,據其內部某生輔組長的說法,其問卷調查結果「確實有 9 成以上生輔員贊成 8+8 的 16 小時工時制度」;然而,生輔員之所以會贊成這樣的制度,前提在於大環境的選項並不足夠

關鍵之一,在於如今幾乎所有的安置機構都沒有將生輔員夜間待命時間計入工時,因此便經常出現生輔員實際上連續上班 24 小時,但只給 12 小時工時薪資,或實際上班 16 小時,但只給 9 小時工時薪資的狀況,亦即中間睡眠時間悉數被扣除。

也因此,這些實際連續勞動 16-24 小時的生輔員,爭取每日工時上限 16 小時,其苦苦爭取的其實是(1)16 小時的工時薪資,和(2)完整的休息時間

爭取「16 小時的工時薪資」,原因在於「我已經上了 16 小時的班,但勞基法只給我 12 小時的錢」之錯誤認知。大多數生輔員並沒有足夠的勞動意識,沒有「勞基法是勞工最後保障」的觀念,沒有意識到自己連上 16 小時的工時才是必須鬆動的環結,也沒有意識到「12 小時」已經是將一般職工的「8 小時」工時因應職業類別彈性放寬的結果,退無可退。

誠然,勞基法的薪資概念並非以小時計算,但生輔員在缺乏勞動意識的情況下,面對不斷被勞檢而開罰的機構所釋出的壓力,許多負責排班表的生輔員所考量的「解套」方法非常單純而直線。多數生輔員也沒有餘力想像此例一開,將牽連多少其他職工(如社工),並且冒出多少妖魔鬼怪的機構,將依此變相剝削勞工。

事實上,不只生輔員,大多數安置機構經營者長年以來也缺乏勞動意識。當機構因為突如其來的勞檢而被開罰時,幾十年來從未將夜間工時計入生輔員薪資的各機構大吃一驚,無論是機構方還是生輔員,都自然而然覺得這「突然冒出來的」勞基法「不合常理」,遂起而要求修法。

至於「爭取完整的休息時間」,也是同樣雞生蛋、蛋生雞之下的結果。正因為無論薪資單上怎麼說,自己已經連續上班 16-24 小時,如前所述,許多安置機構生輔員情緒勞動強度非常高,在這種連續上班的情況下,任誰都會需要「完整的休息時間」來好好休息。試想如果每天僅值班 8-12 小時,連續休息 24-48 小時的需求還會如此迫切嗎?

更糟的是,在原本就已經不足額的人力之下,機構方為了符合勞基法 12 小時工時上限所端出來的班表,就變成以「現有人力」來排雙倍人力的班,其班與班之間的碎裂與密集,可想而知。

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在這種情況下對生輔員做心聲調查,選項即變調為「維持現狀可連休 2-3 天,並且將工時薪資從 12 調成 16 小時」,亦或「每班 12 小時,但需密集輪班,且休息時間斷裂」,相比之下其「心聲」昭然若揭,實則卻像在壞掉的麵包與石頭之間,被迫選擇了壞麵包來止飢。

「我在網路上看到很多社工反彈,我覺得他們誤會了我們的想法。」勵馨基金會某不願具名的生輔員表示:「當初會有那樣的想法,是因為機構一直以來都沒有計入夜間工時。一旦現在(自 106 年 4 月起)開始計入夜間工時,我們自然不會再要求突破工時。我知道有些單位真的剝削,所以員工反彈很大,在這樣的立場之下,我可以理解他們會在意這件事。」

勵馨基金會某安置中心生輔組長拿出 106 年 4 月的班表,強調經過上月衝突過後,其中心已經開始執行 12 小時輪班制。但另一中心也負責排班表的生輔組長則表示:「現實情況是,如果人力不增加,依現有人力,只是讓輪班變得高度密集、休息時間斷裂,讓大家更疲憊而已。我們已經連督導和社工都被迫排進去支援了,有時候還得要求志工來協助,不知道該怎麼辦。」

小賀則無奈的說:「我跟政府說,既然情勢如此,那不如你告訴我們到底要怎麼排班,我們就依你的模板來調整。但目前只有臺北市政府給得出模板,其他都給不出。最後我的主管機關即便想幫我,現實上也只能放棄,還說『沒關係啦,反正現在所有機構都達不到這個標準,勞檢大不了我就罰你最低 3 萬元就好了。』」

 

下篇:勞資無法團結,性侵、暴力與過勞何時止息/生輔員勞權與安置機構困境(下)


註 1:根據衛生福利部(衛福部)「兒童及少年福利機構設置標準」,「安置機構」之服務範圍從 2 歲以下的托育服務、早療機構,到收容 18 歲以下特定情形之兒少(逃家、行為需矯正、需緊急保護、家庭遭逢重大變故、受虐、無依、身心障礙等)及受暴女性或長者等皆有。

註 2:「兒童及少年福利機構設置標準」規定,安置機構必須能提供生活照顧、心理、行為、課業、休閒、就業、親職等輔導,以及衛生及性別教育,並且培訓受服務者的自立生活能力及分離與返家的準備。

延伸閱讀:安置機構困境解析

 


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作者介紹

葉靜倫

葉靜倫

NPOst 主編。臺北人,七年級,傳播媒體與文化研究出身, 擔任出版編輯超過七年,熱愛文字與閱讀。 善感,不易淚, 相信善意真實存在,如同明瞭惡意確實橫行; 已完成人生第一個夢想,正在進行第二個。

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