【看完再投票】安居還是 NG？2020 大選，政黨的「居住正義」（下）
文／NPOst 特約記者 彭皓昀
編按：
2020 總統大選投票在即，在各黨漫天開出的政策支票中，NPOst 特別針對「居住正義」議題進行探討與分析，期待讓讀者在投下神聖的一票前，能有更多空間理解，居住正義為何需要關心？而究竟這些即將被我們選出、掌握了國家機器的政黨與候選代表們，對如何協助人民「安身立命」、實現居住正義的政策主張，是否已經準備好被檢視，並且經得起檢驗？
我們希望人人「看完再投票」，係因為投票只是一個動作，投完票，卻可能是數年至數十年的影響。如果我們都期待掌握自己的命運，為什麼不應該好好地理解這些看似艱澀的政策是怎麼被決定的呢？
特別說明，內文採用的各政黨政策主張取自於都市改革組織（以下簡稱 OURs 專業者都市改革組織）於 11 月 24 日所舉辦的「 2019 青年安居政策論壇」，由於國民黨並未參加該論壇，相關政策主張取用自該黨於 11 月 22 日舉辦的「安心住宅 3 支箭，具體成效看不見」記者會。
上篇：【看完再投票】安居還是 NG？2020 大選，政黨的「居住正義」（上）
稅制改革與百萬空屋
根據內政部 106 年度依低度用電住宅所做出的統計，全臺灣約有 86 萬戶的空屋，占全國房屋稅籍住宅總數的 10.12% ，然而關於空屋究竟是如何被製造，政黨之間有不同的詮釋方式，但相同的是，都將焦點置於是否因少數人囤積房產而造成。
目前關於空屋的統計，主要是根據「 106 年度低度使用住宅及新建餘屋資訊統計與發布」的研究成果，主要是使用「台電用電資料」與「房屋稅籍資料」勾稽後的結果。下圖為民進黨代表所舉出的資料，顯示持多屋者所創造出來的空屋僅佔整體空屋的 7%（註1），而有 58% 的空屋是由擁有一宅者所創造。因此民進黨代表認為課徵囤房稅對於解決空屋問題相當有限，重點在於城鄉發展的不均，人口外流與老化，擁有一屋者所產生的空屋多發生於偏鄉，因此在調整囤房稅時應考慮弱勢族群的特殊處境。
空屋與持有者關係。圖／民進黨
對於空屋生產原因的解釋， OURs 則是透過 85% 勾稽率的修正空屋的總數（勾稽率：將不同資料來源相互比對參照時所得出有效資料的比率。）（註2），呈現目前的空屋有 19.25% 是由持多屋者所造成，意味著有將近 17 萬戶的空屋是由持多屋者所造成的浪費。
針對於城市空屋率低而鄉村空屋率高的現象說明， OURs 指出，縱然偏鄉具有較高的的空屋率（空屋佔各區域總住宅數的比例），但光是六都所創造的空屋便高達 53 萬戶，占了總數的 6 成（所有空屋當中的比例），反而是產生空屋最主要的來源。從 OURs 的角度，空屋並不如民進黨代表所說的是城鄉差距的問題，仍有許多空間閒置於都市而浪費，得以透過稅制改革而改善。
圖／民進黨與 OURs 對於持多屋者所創造的空屋比率計算方式。
無論確切的數字是多是少，因少數人囤積房屋而造成的資源浪費仍是迫切需要解決的問題。
然而當前的稅制改革仍以房產持有數量為課徵囤房稅的基礎，造成針對非自用住宅增稅於執行層面的爭議，考量到不同社會脈絡的差異，有些人因繼承而擁有多筆房產，亦有些房屋屬於老舊危屋，應照顧其原本的權益。因此要如何避免傷及無辜對症下藥，仍需更細緻的制度設計。
建立正規化的租屋市場
對於租屋市場健全化，民進黨代表指出目前已通過《制定租賃住宅市場發展及管理條例》提供政策執行的基礎，透過定型化租約與發展租賃市場服務提供更完善的租屋環境。日前更透過擴大租金補貼，期望能造福 12 萬戶弱勢租屋者。
但無論如何，租屋黑市的問題若無法解決，政府無法有效介入使政策得以實行，租屋者仍然無法獲得相對應的保障與福利。目前政府包租代管的成效相當有限，截至今年 9 月僅媒合了 5008 戶。
民進黨代表吳玉琴針對居住正義提出看法。圖／彭皓昀 攝影
因此，囤房稅的改革在加重持有多房者的負擔之外，也期盼這些房屋得以投入正規的出租市場上被使用，解決房東為避免因正規出租所產生的額外稅賦而不願投入正規出租市場的問題。
親民黨認為政府在課徵囤房稅的同時亦必須給予相對應的配套紅利，否則無法增加房東投入正規市場的動機。
以大棒與胡蘿蔔雙管齊下的邏輯，時代力量代表提出非自住之自家用房屋出租市場改善措施，當中只要房東願意正式出租或加入包租代管，便得以受到減半徵收房屋稅獎勵。
而民眾黨代表則是提出參考北市府作法，將包租代管與公益出租的房屋稅率降為與自住房屋相同 1.2% ，並提供修繕補貼等措施。
而針對於閒置店面，時代力量版本更增加了空店稅，對於閒置店面提出課徵 5 ~ 8% 的稅，促使房東調降租金出租以達到商圈活化的目的。
稅制改革，進入深水區
相較於較無爭議的實價登錄，稅制改革已然成諸多爭議的焦點。不乏有許多輿論直接的將「囤房稅」與「百萬空屋」進行聯想。由於「囤」所蘊涵的負面意義，使社會產生了「有錢人壟斷了大量的房地產，導致市場供給不足，使消費者必須負擔較高的房價」的直接因果關係。在論壇當中，無論是民眾黨代表、時代力量代表、親民黨代表皆以相近的立場理解此議題，但對於事實的考證還需要更有說服力的證據，否則難以對症下藥。
換句話說，囤房投資的問題與百萬空屋的現象或許沒有直接相關，若要針對房地產炒作的現象，持多屋者所創造的空屋無論是民進黨代表所提出的 7% 或是 OURs 所提出的 19% ，皆僅是冰山一隅。若囤房者將待價而沽的房屋出租，此物件便不會被統計於空屋的類別中。因此以供過於求而對於房價質疑，未必能觸及房價問題的核心。
圖／林玲安 提供
另一方面，對於空屋所造成資源浪費的問題，仍須納入危屋老舊、城鄉不均衡發展等面向的討論。過度聚焦於貧富差距，將導致社會對於稅制改革想像的扁平化甚至產生誤解。
當前稅制改革的目的仍在避免資源浪費，透過持有成本的增加促使閒置房屋回到市場，而非針對貧富不均進行矯正性課稅。
對於稅制改革所關注的重點，社會大眾包含政黨本身，都必須有更廣泛的認識。除了空屋議題之外，稅制改革更直接的介入土地、房屋金融化與租屋黑市化的過程，改變房產投資與租屋市場運作的邏輯。
縱然在目前房屋稅基偏低的狀態中，稅率的調整難以直接的造成囤房者的負擔，但對於成本精打細算的投資市場、對出租市場的調控仍能造成一定的作用。
對於買空賣空的投資市場，課徵的稅率導致持有成本的增加，降低房產投資者的投資報酬率，當房產投資的熱度緩解，將回頭影響不斷飆漲的房價，最終則期待引導原本投資於房產的資源能部分導轉向實體的建設當中。
而對於出租市場，則是在提高持有成本的同時設置出租獎勵，鼓勵房東將房屋透過正式管道出租，使租賃雙方受到法律的保障，亦增加包租代管、代租代管的政策成效。
「居住正義」所欲彰顯的是房屋使用的價值而非交換價格，改革的首要目的並不在於「打房」，強制使房價崩盤而使人人都負擔得起，而是為了打造健全的交易市場且避免資源的浪費，促使市場回應人民的「使用需求」，而非透過不斷買空賣空、炒作套利而產生的「投資需求」，運用多重機制促使房屋與土地市場運作更趨健全，並使價格漸進回到合理範圍。
但無論是實價登錄或是稅制改革，都牽涉到具體的利益衝突，如何選出願意改革的政府、如何選出能有效監督政府的民意代表，仍是居住正義於 2020 大選重要的一步。
畢竟，土地的首要價值，仍在成為生命的「居所」，而非財富積累的「容器」。
註1：民進黨算法：表 82 可知，106 年度成功比對出自然人持有的住宅總數為 6,843,777宅，另從表 83 可推得，持有 1-5 宅者所持有的住宅數合計 6,766,926 宅，兩者相減可得持 6 宅以上者共持有 76,851 宅。另從表 83 也可知，持有 6 宅房屋以上人數共 8,968 人。兩者相除可得，持有 6 宅房屋以上者平均每人持有 8.57 宅房屋。 若扣除 1 宅為自住，則這些人平均持有 7.57 宅空屋（尚不扣除出租給別人使用等情形，避免低估）。最後取整數，以平均每人持有 8 宅空屋計算，此應為相對寬估之假設。
註2：OURs 以空屋總數扣除持一戶、二戶、三戶所創造空屋數量，得到持四戶以上所創造的空屋數量。再根據報告中顯示房屋稅籍資料、台電用電資料的勾稽率大約是 85% ，因此將空屋總是呈上 85%為修正。持四戶以上所創造空屋除上修正後空屋總數得出結果為 19.25% 。
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