【書摘】長照之前，臺灣如何以超高速邁向超高齡社會

編按：

新政府長照 2.0 藍圖已成，後續有極待討論的諸多執行細節。然而究其根本，之所以急迫需要長照計畫，是因為臺灣正以超高速邁向一個瀕危的超高齡社會。依據本篇的討論，臺灣至 2061 年為止，總人口將僅剩 1800 萬，高齡人口將大幅增加至總人口數的四成，尤勝如今高齡人口比例居世界之冠的日本，是個「無法存續」的社會。然而，如今世界最早高齡化的國家如法國、瑞典等，都不會走向這樣的結果，兩者之間的落差，正在於女性的超低生育率。

NPOst 4 月特輯為「政府 X NPO X 長照 2.0」，將於 4 月 25 日星期一晚間 7 點，於金華街的社企聚落舉辦劉毓秀（普及照顧政策聯盟召集人）與吳玉琴（立法委員）對談講座。本書即為劉毓秀主編之《北歐經驗，臺灣轉化》一書摘錄，後續活動及書摘請密切注意 NPOst 網站及粉絲團。

文／新境界基金會智庫性別小組、普及照顧政策聯盟

本文摘自《北歐經驗，臺灣轉化》一書

面對危機：超低生育率＋超高速高齡化

30 多年來，臺灣生育率曲線以生肖年為週期，呈現階梯狀急遽下降的現象，舉世鮮見，被描述為「鉛錘滑落」（plummeting）（Haub ,2008, Tracking Trends in Low Fertility Countries）。針對低生育率，政府多年來提振無方，有效因素彷彿僅剩「龍年」一項。從 2000 年至 2013 年，出生嬰兒數減少達 36%！可謂已形成危急的極端人口結構趨勢。主計處於 2014 年 3 月 28 日發布的國情統計通報嚴詞提出警告：「少子化對教育、醫療、社會保險等社經體系衝擊甚大，我國少子化速度極快，影響迫在眉睫，如何有效因應，刻不容緩。」

圖一：臺灣生肖週期生育率趨勢圖

生育率與高齡化的相關性，可由行政院國家發展委員會所做的「中華民國人口推計」（103-150年）下列資料中清楚看出：

圖二：臺灣低生育率與人口老化關係圖（括弧中數字為占總人口百分比）資料來源及製圖：行政院國家發展委員會

上圖顯示，若以中推計觀之（2061 年生育率設定為 1.1，2013、2014 年實際生育率分別為 1.07 和 1.13），到 2061 年臺灣總人口將減少 547 萬，僅剩 1800 萬，且減少的將是青壯人口（從目前的 74% 降為 50%）和 14 歲以下幼年人口（從 14% 降為 9%），兩者總共將減少 29%；高齡人口則將大幅度增加，由 12% 遽升至 41%！這樣的國家／社會，沒有存續的可能。

即使以高推計觀之（假設 2061 年生育率為 1.4），到 2061 年，青壯人口也僅剩 51%，14 歲以下人口為 11%，而高齡人口高達 38%，人口結構仍是瀕危狀態。

我國與世界主要國家高齡人口增加速度比較（見圖三）顯示，從 2010 至 2060 年，臺灣將從各國最低之列，快速增加為高於其他國家，甚至超過目前高齡人口比例居世界之冠的日本。此圖也顯示，相對於臺灣，老化最早的法國由於人口結構穩定，到 2061 年高齡人口比例反會低於大部分已開發國家，瑞典的例子更加明顯（國發會所做的下圖未予顯示）。瑞典由於福利做得最好而成為世界上最早高齡化的國家，但是，根據中推計，2060 年瑞典高齡人口比例（24.2%）甚至將略低於法國（24.8%）。

臺灣、日本與法國、瑞典之間的差距是如何形成的？關鍵性因素在於生育率。臺灣、日本生育率甚低，而法國、瑞典生育率接近人口替代率水準，因此後者雖然平均壽命不斷延長，高齡化走勢卻相對和緩。

圖三：世界主要國家高齡人口中推計增加速度比較圖／資料來源：行政院國發會「中華民國人口推計（103-105 年）中推計值；日本國立社會保障人口問題研究所；韓國國家統計局；US Census Bureau；Eurostat。製圖：行政院國家發展委員會

極端人口結構趨勢將帶給個人、家庭、社區、社會、經濟乃至整體國力極為負面的影響，使經濟困境、青年貧窮等問題雪上加霜，形成益加難解的惡性循環，無疑已經成為臺灣當今面臨的最大危機之一。拿破崙說，性格即命運。今天我們可以說，大數據即命運。前述極端人口結構趨勢的大數據，即暗含臺灣社會即將面臨的厄運。厄運並不可怕，只要我們能夠理性面對，找出解運之道，危機即是轉機。而臺灣、日本與法國、瑞典的比較，讓我們了解，臺灣所面臨的急速高齡化是一個「頭痛要醫腳」的難題，其化解之道在於透過周全的政策，同步促進女性就業與地區繁榮，提升家庭收入與人民生養小孩的能力。

抓出問題：女性高教育、低就業、低生育

女性職涯國際比較圖（見圖四）顯示，臺灣女性由於受教育時間較長，進入職場的時間明顯晚於其他國家，但約於 25 歲達到就業高峰後，隨即碰到婚育年齡，從此大量退出職場，呈現一去不回的倒 V 形獨特圖形。日、韓呈現 M 字形，女性於婚育年齡就業率下降，但於其後爬升。德國、瑞典女性職涯為ㄇ字型，於 20 歲出頭到達高峰後，便一直處於高原期，要到 60 歲以後才下降。

圖四、2012 年臺灣、韓國、日本、德國、瑞典女性職涯曲線比較圖／資料來源：中華民國主計處、OECD Complete Database

統計數字顯示，瑞典女性呈現高學歷、高就業、高生育的正相關，是符合新世紀需求的配對。相較之下，臺灣女性生涯呈現高教育、低就業、低生育的矛盾狀態，婚育年齡之後成熟女性勞動力大量流失，去多回少，以致到人生能力最高峰的 55-59 歲階段，女性就業率比韓國低 20%，比日本低 30%，比德國低將近 40%，比瑞典低 47%！我國社會力將因此落後其他國家的程度，這張圖讓我們一目了然。

主計處 2013 年《婦女婚育與就業意願調查》顯示，25-49 歲未婚女性提升結婚意願的主要因素中，「有穩定的工作及收入」占 39.97%，「落實性別工作平權，提供已婚女性可兼顧家務之工作環境」占 13.73％，兩者相加，可知總共有超過一半（53.7%）的未婚女性視「收入穩定、平等、友善家庭的就業」為婚育的先決條件。臺灣女性的這項意願表達，一方面符合於新世紀的國際趨勢，即「高就業」與「高生育」的正相關，另一方面也凸顯困境所在：女性工作既缺穩定、合理的薪資，也欠缺友善家庭的配套措施。

由本政策前述諸多數據，我們可以推出解套的線索──為女性創造「穩定的工作和收入＋友善家庭的工作環境」。這如何能夠做到？底下提出的三合一照顧政策，目標即在「讓社會各方共贏」的前提下，同時達成促進女性就業、增加家庭收入、提升生育率、促進整體社會繁榮的效果。

對症下藥：三合一照顧政策

從上世紀末開始，女性作為有酬與無酬照顧者、主要的高齡人口、越來越不情願的生育者，站到了人口難題的中心點上，因而成為經建政策的中心考量（Hernes, 1987, Welfare State and Woman Power）。現代家庭所面臨的最嚴重問題之一，是如何平衡事業與母職；因此，平價、可近的托育服務具有無可取代的重要性，然而這絕對不可能來自自由市場，而必須由國家負起責任（Esping-Andersen, 2009, The Incomplete Revolution: Adapting Welfare States to Women’s New Roles）。同理，長照服務也必須以公共化的方式普及提供。

總之，為了解除超低生育率與超高速高齡化的雙重「國安問題」，國家有必要將女性做為經建政策中心考量，採取相關作為，包括「普及公共托育」及「長照政策」，與「促進女性充分就業」之政策，總稱為「三合一照顧政策」，將我國女性「高學歷、低就業、低生育」的矛盾處境，扭轉為「高教育、高就業、高生育」的正相關，以及國家、社會、家庭層面的相關良性循環（見圖五、圖六）。