【書摘】長照之前,臺灣如何以超高速邁向超高齡社會

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編按:

新政府長照 2.0 藍圖已成,後續有極待討論的諸多執行細節。然而究其根本,之所以急迫需要長照計畫,是因為臺灣正以超高速邁向一個瀕危的超高齡社會。依據本篇的討論,臺灣至 2061 年為止,總人口將僅剩 1800 萬,高齡人口將大幅增加至總人口數的四成,尤勝如今高齡人口比例居世界之冠的日本,是個「無法存續」的社會。然而,如今世界最早高齡化的國家如法國、瑞典等,都不會走向這樣的結果,兩者之間的落差,正在於女性的超低生育率。

NPOst 4 月特輯為「政府 X NPO X 長照 2.0」,將於 4 月 25 日星期一晚間 7 點,於金華街的社企聚落舉辦劉毓秀(普及照顧政策聯盟召集人)與吳玉琴(立法委員)對談講座。本書即為劉毓秀主編之《北歐經驗,臺灣轉化》一書摘錄,後續活動及書摘請密切注意 NPOst 網站及粉絲團

 

文/新境界基金會智庫性別小組、普及照顧政策聯盟

本文摘自《北歐經驗,臺灣轉化》一書

面對危機:超低生育率+超高速高齡化

30 多年來,臺灣生育率曲線以生肖年為週期,呈現階梯狀急遽下降的現象,舉世鮮見,被描述為「鉛錘滑落」(plummeting)(Haub ,2008, Tracking Trends in Low Fertility Countries)。針對低生育率,政府多年來提振無方,有效因素彷彿僅剩「龍年」一項。從 2000 年至 2013 年,出生嬰兒數減少達 36%!可謂已形成危急的極端人口結構趨勢。主計處於 2014 年 3 月 28 日發布的國情統計通報嚴詞提出警告:「少子化對教育、醫療、社會保險等社經體系衝擊甚大,我國少子化速度極快,影響迫在眉睫,如何有效因應,刻不容緩。」

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圖一:臺灣生肖週期生育率趨勢圖

生育率與高齡化的相關性,可由行政院國家發展委員會所做的「中華民國人口推計」(103-150年)下列資料中清楚看出:

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圖二:臺灣低生育率與人口老化關係圖(括弧中數字為占總人口百分比)資料來源及製圖:行政院國家發展委員會

上圖顯示,若以中推計觀之(2061 年生育率設定為 1.1,2013、2014 年實際生育率分別為 1.07 和 1.13),到 2061 年臺灣總人口將減少 547 萬,僅剩 1800 萬,且減少的將是青壯人口(從目前的 74% 降為 50%)和 14 歲以下幼年人口(從 14% 降為 9%),兩者總共將減少 29%;高齡人口則將大幅度增加,由 12% 遽升至 41%!這樣的國家/社會,沒有存續的可能。

即使以高推計觀之(假設 2061 年生育率為 1.4),到 2061 年,青壯人口也僅剩 51%,14 歲以下人口為 11%,而高齡人口高達 38%,人口結構仍是瀕危狀態。

我國與世界主要國家高齡人口增加速度比較(見圖三)顯示,從 2010 至 2060 年,臺灣將從各國最低之列,快速增加為高於其他國家,甚至超過目前高齡人口比例居世界之冠的日本。此圖也顯示,相對於臺灣,老化最早的法國由於人口結構穩定,到 2061 年高齡人口比例反會低於大部分已開發國家,瑞典的例子更加明顯(國發會所做的下圖未予顯示)。瑞典由於福利做得最好而成為世界上最早高齡化的國家,但是,根據中推計,2060 年瑞典高齡人口比例(24.2%)甚至將略低於法國(24.8%)。

臺灣、日本與法國、瑞典之間的差距是如何形成的?關鍵性因素在於生育率。臺灣、日本生育率甚低,而法國、瑞典生育率接近人口替代率水準,因此後者雖然平均壽命不斷延長,高齡化走勢卻相對和緩。

圖三:世界主要國家高齡人口中推計增加速度比較圖/資料來源:行政院國發會「中華民國人口推計(103-105 年)中推計值;日本國立社會保障人口問題研究所;韓國國家統計局;US Census Bureau;Eurostat。製圖:行政院國家發展委員會

圖三:世界主要國家高齡人口中推計增加速度比較圖/資料來源:行政院國發會「中華民國人口推計(103-105 年)中推計值;日本國立社會保障人口問題研究所;韓國國家統計局;US Census Bureau;Eurostat。製圖:行政院國家發展委員會

極端人口結構趨勢將帶給個人、家庭、社區、社會、經濟乃至整體國力極為負面的影響,使經濟困境、青年貧窮等問題雪上加霜,形成益加難解的惡性循環,無疑已經成為臺灣當今面臨的最大危機之一。拿破崙說,性格即命運。今天我們可以說,大數據即命運。前述極端人口結構趨勢的大數據,即暗含臺灣社會即將面臨的厄運。厄運並不可怕,只要我們能夠理性面對,找出解運之道,危機即是轉機。而臺灣、日本與法國、瑞典的比較,讓我們了解,臺灣所面臨的急速高齡化是一個「頭痛要醫腳」的難題,其化解之道在於透過周全的政策,同步促進女性就業與地區繁榮,提升家庭收入與人民生養小孩的能力。

抓出問題:女性高教育、低就業、低生育

女性職涯國際比較圖(見圖四)顯示,臺灣女性由於受教育時間較長,進入職場的時間明顯晚於其他國家,但約於 25 歲達到就業高峰後,隨即碰到婚育年齡,從此大量退出職場,呈現一去不回的倒 V 形獨特圖形。日、韓呈現 M 字形,女性於婚育年齡就業率下降,但於其後爬升。德國、瑞典女性職涯為 ㄇ 字型,於 20 歲出頭到達高峰後,便一直處於高原期,要到 60 歲以後才下降。

圖四、2012 年臺灣、韓國、日本、德國、瑞典女性職涯曲線比較圖

圖四、2012 年臺灣、韓國、日本、德國、瑞典女性職涯曲線比較圖/資料來源:中華民國主計處、OECD Complete Database

統計數字顯示,瑞典女性呈現高學歷、高就業、高生育的正相關,是符合新世紀需求的配對。相較之下,臺灣女性生涯呈現高教育、低就業、低生育的矛盾狀態,婚育年齡之後成熟女性勞動力大量流失,去多回少,以致到人生能力最高峰的 55-59 歲階段,女性就業率比韓國低 20%,比日本低 30%,比德國低將近 40%,比瑞典低 47%!我國社會力將因此落後其他國家的程度,這張圖讓我們一目了然。

主計處 2013 年《婦女婚育與就業意願調查》顯示,25-49 歲未婚女性提升結婚意願的主要因素中,「有穩定的工作及收入」占 39.97%,「落實性別工作平權,提供已婚女性可兼顧家務之工作環境」占 13.73%,兩者相加,可知總共有超過一半(53.7%)的未婚女性視「收入穩定、平等、友善家庭的就業」為婚育的先決條件。臺灣女性的這項意願表達,一方面符合於新世紀的國際趨勢,即「高就業」與「高生育」的正相關,另一方面也凸顯困境所在:女性工作既缺穩定、合理的薪資,也欠缺友善家庭的配套措施。

由本政策前述諸多數據,我們可以推出解套的線索──為女性創造「穩定的工作和收入+友善家庭的工作環境」。這如何能夠做到?底下提出的三合一照顧政策,目標即在「讓社會各方共贏」的前提下,同時達成促進女性就業、增加家庭收入、提升生育率、促進整體社會繁榮的效果。

對症下藥三合一照顧政策

從上世紀末開始,女性作為有酬與無酬照顧者、主要的高齡人口、越來越不情願的生育者,站到了人口難題的中心點上,因而成為經建政策的中心考量(Hernes, 1987, Welfare State and Woman Power)。現代家庭所面臨的最嚴重問題之一,是如何平衡事業與母職;因此,平價、可近的托育服務具有無可取代的重要性,然而這絕對不可能來自自由市場,而必須由國家負起責任(Esping-Andersen, 2009, The Incomplete Revolution: Adapting Welfare States to Women’s New Roles)。同理,長照服務也必須以公共化的方式普及提供。

總之,為了解除超低生育率與超高速高齡化的雙重「國安問題」,國家有必要將女性做為經建政策中心考量,採取相關作為,包括「普及公共托育」及「長照政策」,與「促進女性充分就業」之政策,總稱為「三合一照顧政策」,將我國女性「高學歷、低就業、低生育」的矛盾處境,扭轉為「高教育、高就業、高生育」的正相關,以及國家、社會、家庭層面的相關良性循環(見圖五、圖六)。

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圖五、女性處境、公共托育/長照與生育率相關性

圖六、托育+長照+就業三合一政策及其良性循環圖

圖六、托育+長照+就業三合一政策及其良性循環圖

 

延伸閱讀:【書摘】老人天堂的居家照顧服務

 

NPOst公益交流站4月選書

 

《北歐經驗,台灣轉化:普及照顧與民主審議》
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執政者安老托育的社福政策錦囊妙計

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  • ● 地點:社企聚落(台北市大安區金華街142號) (捷運東門站4號5號出口步7分鐘)
  • ● 講者:
    劉毓秀|台大外文系教授、普及照顧政策聯盟召集人
    吳玉琴|民主進步黨全國不分區立法委員
  • ● 主辦單位:NPOst公益交流站
  • ● 協辦單位:經濟部中小企業處社企聚落、生態綠股份有限公司
  • 活動報名網址
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