當社福的大網也出現城鄉差距（上）：偏鄉工作者的酸與苦
星期六早上 4 點，花蓮的老人暨家庭關懷協會（以下簡稱「老家」）的小巴穿梭在各家戶門口，小心翼翼扶著老先生、老太太們上車。這些平時接受老家送餐的長輩們，顫巍巍小步前行，在老家帶領下舟車勞頓，大費周章的轉換好幾班車，終於實現了他們期待已久的心願：到臺北看 101。
鄉鎮對城市的想望如此單純，老家服務的老人，全都是連低收入戶都申請不到的、弱勢中的弱勢（子女尚健在卻棄養、無法達到繁瑣低收標準卻獨居等）。很多人一輩子都沒坐過火車，更別提看過 101。沒有低收入戶認定的他們，從津貼、保險、社福補助到行動輔具，全都無權申請。他們從社會福利的大網中被篩出，被老家這樣的福利機構接住。社工按時家訪，了解長輩們的心願，每月一次動員花蓮臺北兩地志工，帶這些可愛的老人家輪流去坐火車、看 101、逛總統府、動物園、國父紀念館，或吃一頓畢生謹記的歐式自助餐。
圖片來源：花蓮老家
社會福利就像醫療體系，這張網張開後最好不要用到，但平日又必須鋪天蓋地，確保有人不慎掉下來後，能被好好照顧。只是，鮮少人注意到臺灣嚴重的城鄉差距，也反映在這張大網上。
城鄉差距早已不是新聞。國家發展委員會定義的「偏鄉」，是以人口密度來區分，在此定義下，臺灣有 81 個弱勢偏遠鄉鎮。一般人對這些地方的想像就是缺乏物資、交通不便、資源分配不均、隔代教養、失學、人才流失、醫療缺乏……然而若依此定義，臺灣 50903 個非營利社會團體中，就有 10010 集中在臺北市，為全臺之冠，比次高的新北市（5984）整整多了近一倍。六都的社會團體加起來 31963，占了總數的 3/5，密集度遠遠高出其餘 16 個縣市的總和。
當然，都市的問題未必就比較少。人口愈密集、愈擁擠衝撞，愈需要高能量的緊急安置、單親失親兒照顧、阻卻性別暴力與家暴，承接高離婚率、高自殺率的後續輔導。「我們不以地域空間來區分，而是以『人』來看。『人』在哪裡，哪裡就有需求。」伊甸基金會副執行長林文賓說。社會福利聚集在人口密度高的地方，其來有自。
然而，社福團體也是「人」組成的群體。偏鄉居民會碰到的結構困境，社福團體同樣會面臨。偏鄉的居民要看醫生，從家裡到醫院一趟可能會耗掉 2 小時；偏鄉的社工，一個下午只能家訪一個點，因為光是來回車程也會耗掉近 4 小時。偏鄉居民繳一樣的健保費，卻得不到一樣的醫療品質，社工也一樣，領同樣的低薪，卻得反覆耗費高通勤成本，個案還無法好好照顧。
我們看見偏鄉的孩子，看不見扶助他們的社工；看見教師短缺，看不見社福人才大量流失；看見資源不均，看不見全國與在地團體的物資競爭。
NPOst 上個月刊出「城鄉差距究竟有多大？臺灣鄉鎮的 8 大殘酷現實」，探討鄉鎮居民所面臨的困境。這一次，我們要探討的是鄉鎮地區的社福團體，同樣面臨的 7 大難解現實。
1. 人才永遠短缺
找不到專業人才是鄉鎮社福團體永遠的痛。這牽涉到在地培力與全國捐款觀念。
以社工為例。不同於短期、受過基礎訓練即可、或以愛心為號召的志工人力，在許多人員吃緊的在地組織裡，講求專業的社工都沒有受培訓的機會。一來訓練資源、講座、課程、學程多集中在北高等都市，派訓成本高，二來組織永遠處在人力吃緊的狀態，社工一到任就必須上手，沒有任何磨合期，且經常需要同時兼做家訪和行政職等內外勤。再加上偏鄉幅員廣闊，交通時間和金錢成本皆高，薪水卻沒有比較高，案量也未必較少，人才自然難以留住。
專業社工長期大量出缺，服務自然長不出來。社工普遍流於年輕化，資深社工不斷離開，造成經驗斷層。其他如機構裡的照護服務員更難找，因為找不到人，也就無法增加床位和據點，服務更多需要的人。
人才短缺導致政府委辦計畫經常找不到適合的團體，使地方小團體專業度不足，中大型團體負荷過重。屏東縣勝利之家主任陳秀琴就說：「勝利之家在屏東算是超過半世紀的大團體了，但我們也無法吃下政府所有的案量。我們沒辦法照顧所有需要安置的個案。」屏東縣政府因此必須積極花時間培養在地小組織，扶植當地團體成長，卻始終苦於趕不上需求。
另一方面，鄉鎮地區中小型團體普遍對人才培力觀念不一，許多組織領導人並非社會工作體系出身，對社工經常有超乎常理的期待，甚至覺得社工本應萬能。對於如何留住人才，在地中小型團體也不如全國性大組織般，具策略性的思考與訓練。被問及如何培力、如何吸引人才穩定，在沒有宗教力量（如教會）的情況下，組織經營者多半還是認為，社會工作本應是份燃燒熱情的職業，甚至會要社工回捐薪水。
少數願意投注人才培力的中大型在地組織，如勝利之家，卻無法抵擋社會觀念。「我無法說服捐款人，說他們捐來的錢被我用到人事費用上。民眾普遍認為錢應該全數投入服務，卻不知道我們的人事和後勤行政成本有多高。」
陳秀琴說：「我們只能盡量讓員工得到成就感、覺得值得，並創造舒服的工作氛圍。但這很難。如同我們做早療，很多身障孩子是長達 3 年都看不到一點進步的，他們需要時間，然而這非常容易讓工作者氣餒，看不到自己辛苦投入所創造的改變。」
勝利之家
臺灣人給物資、捐錢都非常大方，但偏鄉社工經常薪水不到 25k，個案卻要背上 40、50 個，交通成本又高，長期下來根本受不了。組織卻也無奈，因為只要提高人事費，給他們好一點的待遇，社會觀感立刻直落。
「現在的社工，畢業 10 年、20 年的都還停留在原地打轉，大環境對他們並不友善。升遷不足、社會回饋少、社會觀感低、薪水少、案量大，10 個能留下 1 個就很不錯了。」臺東縣社會處長曹劍秋說。
即使是在政府內部，社工的待遇也並不友善。最令人喪氣的應該就是一年一約的約用制。政府單位每年能約聘／約僱的人員比例僅占 5%，還得跟縣府的其他單位競爭，一旦人數超過就只能以「約用」的臨時人員頂替。然而，約用人員按規定不能主辦業務、年資也無法累計，相當於助手等級，社會工作卻經常涉及老人服務法、社會救助法等需要公權力的情況，約用人員空有專業卻受限於法令而無法伸展。這事實上在許多縣市都看得到。
屏東和臺東是全臺偏遠鄉鎮最多的 2 個縣市。同樣屬狹長、交通成本高昂的地區，臺東近 2 年因得利於自然資源，許多年輕人開始陸續返鄉，但這不代表像社工這類社福人才就能獲得增補。社會工作的整體大環境無法改善，年輕人只願意投入觀光或新創農業，顯然人才流失並非全是工作的有無，而是價值感與結構性的條件始然。
2. 專業度不足，服務同質性高
偏遠鄉鎮留不住年輕人，導致老人與兒童占比高。再加上山區地形意外多，先天性疾病即早治療的觀念也弱，使偏鄉最大的社福開銷與服務，都以老人、兒少與身障人士為主。這使得鄉鎮社福團體同質性高，老幼殘服務對象重疊，其餘經濟弱勢、新移民、原住民或家暴受害者等卻淪為更弱勢。
此外，相較於服務觀念強的中大型非營利組織，鄉鎮地區普遍以社區發展協會為大宗，民眾多半希望可以在自己的社區裡快樂生活，一旦發展協會做不起來，政府才轉而尋找其他社福機構。然而社區發展協會普遍以提供康樂、聯誼性活動為主，一旦要針對不同障別提供不同服務，或碰到新住民社群，或如臺東縣七個原住民族、五個山地鄉這樣複雜的跨文化環境，便面臨服務意識與專業度不足的現實。
3. 行銷觀念薄弱
行銷、宣傳、公關、視覺傳播、社群經營、數位應用、資源連結，這些觀念可說是當代非營利組織的新命脈。偏鄉在地組織能見度已經不高，不僅要跟大型全國性團體競爭媒體資源，還要跟傳統價值觀搏鬥──認為資源應該花在刀口上，一有錢就該立刻投入服務，至於那些「看不見、非即時、無法掌握的東西」如宣傳效益、媒體關係、視覺美化、臉書經營等，都是徒占時間的玩意兒，更別提中小型組織經常權責不分，每個人身兼多職，根本不可能撥得出人手來做這些事。
即使想做，偏鄉組織人員背景也多為社會工作體系出身，並不擅長推廣與宣傳；城市的行銷人才普遍也不願投入低薪的非營利團體，即使投入了，對非營利組織的生態也經常難以適應，力不從心。
「為了讓人看到而做好事」確實惹人垢病，然而「做了好事就要讓人看到」，這樣的觀念已經逐漸在媒體與宣傳資源激烈競爭的城市 NPO 中擴散。鄉鎮組織的行銷投入演變成雞生蛋、蛋生雞的迴圈──剛開始無法痛下決心投資宣傳，或無力投資 → 能見度低，做得再多也永遠只能上地方媒體 → 全國捐助永遠不到位，錢自然得花在刀口上 → 請不起宣傳人員。
數位應用的差距同時影響到捐款能量。年輕人消費習慣改變，喜歡用電子貨幣，喜歡在線上捐款，定額扣款。然而許多偏鄉小團體甚至連網站都沒有，更別提便利的捐款機制。捐款是種微妙的心理過程，任何曾費心研究過的組織都知道，捐款系統必定得順暢、便利、迅速。過程中稍微有些細微的障礙，捐款人便很可能「清醒」而決定「以後再說」。
（未完待續）
