余孟勳專欄／當信託遇上公益：如何健全公益信託制度
編按：
自王雪紅事件之後，NPOst 刊出「納稅人，你怎麼可以不生氣？／王雪紅「假公益真投資」採訪後記」、「王雪紅「假公益真投資」續篇：公益信託到底是什麼？」，引起一連串討論。之後的「王雪紅事件之後：公益信託的公共性困境」與「不違法，但也不合理的公益信託制度」更先後從困境與制度面來深度剖析臺灣的公益信託現況。本篇為公益信託終章，對現行困境提出具體建議。
有論者認為公益信託與公益法人（尤其是財團法人）相輔相成，對公益事務猶如車之二輪，均不可或缺。但依據前文關於公共性及制度的分析，太過強調「信託」工具、缺乏「公益」內涵，難以起到差異化或極大化公共利益的作用，也很難確定利大於弊。換句話說，公益信託不僅重複造輪子，而且還裝在車子的同一邊。
臺灣最近公益信託大幅成長，與近年來英美及日本的公益信託發展停滯的情況（註 1）並不相合，不免顯得有些弔詭。美國富人逐漸改採「有限公司」取代信託或基金會的模式投入公益，例如臉書創辦人Mark Zuckerburg 宣佈捐出財產，寧可放棄部分稅負優惠卻希望更有效率、換個角度來說就是更有主導權，雖然這當然存在公共難以課責的問題；日本則是因為信託制度操作不易、與既有法人制度不少扞挌。而臺灣自英美移植概念、又主要仿效日本制度，實務上很難超出這些經驗而且長期對該制度感到陌生，為何逆勢成長呢？
與其說是高淨值富人回饋社會或臺灣人愛心破表等因素，毋寧說是當今國內外情勢更加凸顯制度誘因：巴拿馬文件公開以來刮起全球反避稅的旋風，臺灣也開始檢討財富移轉稅制、反避稅條款，甚至財團法人法草案再次推動，公益信託便成為可停泊的避風港。
這幾年公益團體鬧出的勸募爭議導致信任下降、社會企業揚起商業手段解決社會問題的大旗、企業或自願或被迫實行企業社會責任（CSR）、「策略性公益」（strategic philanthropy）概念逐漸受到歡迎、公眾對慈善的淺層想像等，恐怕也起到推波助瀾的效果。但究竟信託如何才能承載公益？
政府：建全法制、全面檢討
大陸法系國家為了處理信託本土化的問題，日本在 2006 年將公益信託自信託法分離、單獨立法，並重新梳理公益部門機構和制度的定位；中國則歴經幾年的討論及學者提案，2016 年通過規範整體公益部門的總依歸《慈善法》，包括將公益信託自信託法拉到本法管理、主管機關統一為民政部、取消事前許可制、邀請公眾監督及課責等。相對來說臺灣確實腳步慢了，而這也只能用「亡羊補牢」的說法自我寬慰。
臺灣制度問題包括信託重於公益、主管機關多頭馬車、許可制流於虛設、稅制齊頭式平等的不公平、透明度有限、公益專業不足、內部治理難以有效等，看似可以修法處理，但真正反映的卻是對公益部門定位缺乏全盤思考。法務部的委託研究也有類似陳述（註 2）：「將我國關於公益目的之推動方式，為系統化及全面性之檢討，定位出公益信託及公益法人所扮演之角色，為一致標準之規範，以避免公益信託被邊緣化而影響其發展。」不過，會被邊緣化的是公益信託還是法人還很難說。
最近立委重新提案十年來反復進出立法院的「財團法人法草案」，規範關於董監事職權及要件、資訊公開義務等，並將財團法人統一納入內政部管轄。先不談是否又要折衝許多時間徒勞無功，或是未觸碰公益法人究竟可否持有公開發行公司股票並介入經營權之爭這種高度敏感議題，主管機關統一為內政部看似可解決多頭馬車問題、卻不會自我實現。單一部會如何因應公益組織漸趨複雜的型態和議題顯然需要不同量級的治理能力，而這需要更細部妥為規劃。此外，要處理的不僅公益信託，常被提到也被批評的「公益勸募條例」施行近十年漸無法因應時代變遷，是否也應加以討論？
因此，解決問題不能只談公益信託單獨立法，否則便忽略了整體脈絡的歴史、思維模式及制度間隙。例如，公益信託是否要比照公益法人統一主管機關事權？這個主管機關是否要納入管理社會企業等新型態的混合組織？信託或法人設立、公益勸募等是否取消許可制，而這又要如何與主管機關統一後的事權接軌？稅法及公益勸募條例的支出比例限制是否需調整？稅賦優惠是否應按規模及性質區分？除了業務主管機關，財政部（稅務主管機關，也是信託業者實質的業務主管機關）應扮演何種角色？治理原則究竟是什麼？
若單以稅賦優惠來看，根據最近英國 Charities Aid Foundation 的跨國研究，雖然大多數國家採用租稅誘因吸引公眾投入公益，但捐贈無法完全取代政府提供的公共服務、稅賦不應該是唯一的政策誘因、過於複雜的稅制設計不僅降低捐款意願更可能傷害 NPO 獨立性等。也就是說，僅就這個部分就需要更細緻的討論和研究，更何況是關乎整體公益部門發展的諸多面向。
所謂的高密度或低密度管理是二分法的假議題，真正的關鍵是當全球在討論永續發展、公私協力治理時，什麼才是更好的、更有效率的治理實務（practice）？除了 NPO 重要工作者擔任立委或政府官員、重現社運場景，在未來發展路徑上，公益部門應該被擺放在藍圖裡的什麼位置？是繼續依賴補助的外圍組織，還是具有獨立抗衡能力的夥伴？相應這個藍圖，公益部門需要的是什麼營運環境？雖然這些討論常被推遲，而且進入政治場域在各個利害相關人之間的迴旋空間也極為有限，但比起查漏補缺，這些才是真真切切需要坐下來思考對話的重要大事。
受託人：公開透明、加強與 NPO 合作、自我期許
目前大型公益信託還是單純補助型式的金錢收付，但這個模式卻也因擁有豐富資源（金錢或人脈）而不應低估其重要性。為了減低公益與私利界線的疑慮，公開透明除了應符合法令規範，也是取得公眾信任的重要方式。而透明的內涵，根據美國公益研究機構 Center for Effective Philanthropy 最近調查發現：大多數基金會認為透明很重要，但溝通僅偏重於補助運作的流程和目的，卻未評估或分享所產生的結果（outcome）及影響力（impact），多數基金會自認仍待提升。因此即便只是金錢補助，陳述補助運作的邏輯及宗旨是基本要求，受託人更應該加以評估檢討並分享，而不是給錢就完結了事。不但能提高透明度，更可以深化公益的效益及專業。
談到評估檢討，信託業自詡財務專業，然而如果將捐補助視為社會投資，如何得知其「真實價值」（intrinsic value）？暫且不談商業基金經理人主動管理績效並沒有比較好，公益事務需要深度理解和陪伴，否則便只會加深既有偏見及資源錯置，例如成績落後的孩子大部分在「非偏鄉」，而且偏鄉沒有想像中資源匱乏、問題在於不均。因此，承認既有公益組織的專業及經驗以交流學習合作，才能創造更高的社會價值而不流於自我滿足的金錢遊戲。
如以補助型財團法人的運作經驗來看，國際聯合勸募培訓總監陳文良認為，社會問題漸趨複雜，已無法由單一機構全面介入解決。相對地，由具合作經驗及信任基礎的「解決方案提供者」（solution provider）來辨認社會需求、召集機構合作及調動資源網絡，已成為新的趨勢（註 3）。聯合勸募將捐款人視為投資人、擬定具說服力的「投資組合」（解決社會問題的策略架構），並執行成效評量（outcome measurement），這些概念對信託業者來說也頗有共通之處。
同樣地，在談到全新的公益生態體系時，知識、捐贈、報告、評鑑等四大系統同等重要。公益信託身處「捐贈」這個重要環節，掌控資源的有效分配及運用，很大程度影響了公益的發展及責信。近日美國幾大重要公益機構更發表公開信，呼籲大型基金會投入更多在公益部門的基礎工程（infrastructure），包含專業訓練、議題研究、科技平臺及會議對話，以及更廣泛的倡議（例如社工福利、自律、或對政府建言等）。其代表的意義就是大型機構或信託既無資源之憂，應該與一般公益組織有所區隔、更加投入結構建設，而不只是複製容易達成的、可見的、眾人都在做的慈善模式。可以更積極扮演領頭羊角色，不應低估了自身舉足輕重且動見觀瞻的影響力。
公眾：參與對話、理解複雜性
公眾其實會影響政府和公益部門的平衡，而且本來就應該對臺灣發展藍圖具有發語權。但面對所謂的「弊案」，如果只是批判政府監管不力而未深入實質，很可能適得其反。一方面落入家長主義式的監管觀點授之以柄、強化政府干預公益部門運作的正當性，造成更深的依附連結、公益部門難以茁壯；另一方面過於簡化問題及答案、將公民的思辨責任輕易地轉托給政府，不僅公共事務的對話深度不易增加，公民智識的培力也難以發生、對公益的理解也無法更加深刻，當然也存在所托非人的風險。
更何況，公益素養無法提升的話，所謂「放手讓巿場機制決定」（例如取消許可制、取消最低支出限制等）這些訴求便很難有討論空間，陷入互不信任的多重監理枷鎖而成為相互掣肘的雙輸賽局。
而且事實上，一邊要求政府加大監管力道、一邊要求精簡政府開支也是常見的矛盾。效能的增進有其極限，而公益部門規模的擴大仍需要相應的專業及能量予以輔導和監督。固然可以透過資訊公開邀請公眾共同參與課責，但落實到常規且具強制力的作為還是需要政府扮演合宜的角色。此外，政府運作能量減低擴大服務外包，是否會造成依賴關係或另類的裙帶主義？而這種關係之下的球員兼裁判，監理能正常發揮作用嗎？
採用批判觀點不表示一定要從嚴規管，當然所謂的自由化也不代表完全撤除管制，而其權衡則需要大量的對話、共識或權力競爭。信託制度其實就是尊重個人意志的巿場機制縮影，過度監管將扼殺創新的彈性及動機，但沒有合理管制的巿場機制就是一場災難、如同金融風暴的啟示。驟下結論前，需要將論述全部展開才能獲得較開闊的視野。
公益本身就是複雜的概念，什麼才是「不特定多數人的利益」？兩個人算嗎？如果意見多元，是採用多數決嗎？公益勸募條例能不能管制特定人的私益勸募？宗教組織的理念競爭算不算公益？以私人資本圈定公益活動、體現個人的價值觀（像是高調的陳光標）算不算？公開透明就是好的公益組織或信託嗎？濟貧救急的模式才是慈善嗎？這些在公益法人可以反覆見到的對話，公益信託同樣也無法免除。而且這沒有標準答案、也會因為時空環境變遷而呈現不同的面貌。
總而言之，從公益信託視角切入，可以拔起一整串公益部門的結構性議題。本文無意對個人做出道德指控、或貶低公益信託做為新興慈善模式的價值，而是分析現況並檢討制度誘因，期待讓公益信託擺放在更好的位置、名實相符地促進社會利益。究竟是炫爛虛華的花火展演、情感正確的理財工具、貪贓枉法的贖罪券、還是既做慈善又擴大貧富差距的輪迴地獄，又或者是為社會變革添加柴火、提供動能的推進器？解決問題的關鍵顯然不只在於律法的細節，而在於全盤的審視、從事公益者的謙卑，以及公眾的多元對話裡。
附註：
- 劉迎霜（2015），《我國公益信託法律移植及其本土化：一種正本清源及直面當下的思考》，收錄於《中外法學》Vol.27。北京：北京大學。
王俊秀（2012），《人民財團與信託社會》。臺北：巨流圖書。 - 陳佳聖（2010），《我國公益信託法制修正之研議》，法務部委託研究案。
- 陳文良（2014），《聯合之路還是聯合勸募：一個為公眾利益建構能力的全球智能網絡》，收錄於《中國發展簡報》Vol.64：p.64-69。
