余孟勳專欄/王雪紅事件之後:公益信託的公共性困境

0

 

臺灣《信託法》以專章規範「公益信託」,施行 20 年來鮮少受到公眾關注。然而 2015 年下半年起,公益信託資本卻突然自 450 億元飆升為 750 億元其中社會福利公益信託也顯著成長分析認為是高所得富人願意回饋社會、名人加持效應,以及臺灣人的愛心等正面因素,但近期媒體報導王雪紅「假公益真投資」「公益挪錢術」,不免令人懷疑公益信託海嘯式成長的背後因素,以及能產生的真實效益。

該報導指出個案公益信託的透明度不佳、未反映公共利益,有心人以此架構控制私人企業股權、逃避稅捐牟取私利。但或許更值得叩問的是,整體公益信託的「公共性究竟如何?其優缺點是否真如一般所宣稱的那樣?國外經驗及國內法制環境的脈絡為何?公益信託是否能帶動公益部門良性發展,還是醞釀下一場慈善風暴?

qq

資料來源:中華民國信託業商業同業公會公益信託業務統計 http://goo.gl/Lv75z7

公益信託雖不是法人,而且可否公開募款仍有爭議(注 1),但以私法自治為基礎、強調公共性任務、享有稅賦優惠、可接受公眾捐款並開立抵稅收據,仍與一般公益團體極為相似。因此,「公共利益是否存在」不僅是信託行為的法定要件、牽涉租稅分配及公平,更與既存的公益團體產生競爭與合作關係。本文試著從二個角度檢視公共性,一個是透明度(transparency),也就是公眾能否取得資訊並加以審視問責;另一個是責信(accountability),除了基本的財務管理義務,更重要的是有無促進公益。

透明度資訊貧乏自我證言的財務報表

與一般公益團體自願或自律公開資訊不同,公益信託依法需強制公告事務及財務資訊(注 2),且有制式的報告格式,只是資訊分散各受託銀行業者網站臺灣銀行華南銀行等)。經信託業同業公會資料統計,截至 2015 年底的 156 個公益信託案中,信託資本大於 1 億元的共有 22 案、合計 735 億(約占全部信託資產的 98%)。逐一檢視後發現,無公開資訊或資訊尚未更新的大型案件全部信託資產的 58%

表一

初步從資訊是否完整揭露的面向來看,除了未公開資訊案件,其餘皆按制式格式公告,但公告資訊內涵仍有差異例如公益支出或信託財產清冊,有的採逐筆揭露(例如每一筆救助金的對象、金額及用途)、有的則依性質彙總表達(例如僅揭露家暴救助及急難救助小計);會計表達也並非完全一致(注 3)。

其次,大多數案件都已公告 2015 年度資訊,時效性尚佳。最後,資訊雖然都公告於受託銀行網站上,但取得路徑差異大,包括設有專頁供查詢、雖有專頁但首頁無法到達,或沒有專頁採個別案件公告等情況(後兩者需以關鍵字搜尋,取得較不易)。

photo-1457612928689-a1ab27da0dad

這些差異主要是受託銀行間執行細節的落差,或可透過主管機關的要求、評鑑或外部人的整理分析加以改善,初步看來相較於缺乏強制資訊公開規定的公益團體來說,更為透明。但需加以理解的是,這些大型公益信託聚焦在社福、教育和宗教領域,絕大多數只捐助金錢(grant-making)而少有實際事務運作,資訊極為單調且易於標準化,與一般公益團體面對的複雜內外部環境截然不同。

此外,或許因為不依賴公眾捐款、溝通需求較低,公益信託除了制式格式以外的資訊非常缺乏,例如基本資訊(委託人、是否設置諮詢委員會、監察人及諮詢委員名單及學經歷等)、業務資訊(只有支出金額,缺乏質性評估),以及關係人資訊等,導致公眾難以窺知其運作邏輯。

簡言之,目前公告的資訊就是許多財務報表而已。個別公益信託由誰主導、在做什麼、做得如何,具體面貌難以辨識。更別說這份由數字堆砌出來的財務透明難以驗證,只是銀行業者的自我證言──同樣規模的公益團體依《教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準》,需經會計師查核簽證,大型公益信託卻無類似規範。

photo-1431576901776-e539bd916ba2

責信公益參與偏低效率落差大

如何具體衡量社會效益很不容易,也常有誤解。以羅銓教育公益信託報告書的內容為例,其效益即等於年度公益支出(大多是補助和獎助金,以及協辦公益活動),但所指的公益支出只是「投入(input)」,無法直接與「成果(output)」劃上等號。

普遍缺乏具體效益評估,可能出現的問題是,一方面大型公益信託只關注「慈善」,捐贈行為完成就已圓滿了其對「公益」的想像;另一方面,只對有限的社會需求做出回應,對結構性問題缺乏深入研究的意志和行動策略;最後,對於如何促進整體公益部門專業發展沒有太多想法,也暫不打算扮演更積極的角色。

photo-1417733403748-83bbc7c05140

僅以財務數據衡量社會效益顯然過於單薄,但各大公益信託「只給錢沒有想太多」的單調面貌,反而因此讓它們的公益支出具有可比較性。雖無法和一般公益團體對照,至少可呈現個別信託之間「參與公益積極程度」的差異(分析說明詳注 4)。

首先,公益信託總資產主要由「信託資本」、「累積盈餘」及「未實現利益」三個項目組成(名詞解釋詳注 5)。

注 5:

資產的組成主要包含三個項目,一是「信託資本」,也就是初始成立信託的本金,包括金錢、股票、共同基金或土地等;另一個是「累積盈虧」,代表的是信託資本歴年收支的盈餘加總;最後一個是「未實現利益,是股票或共同基金的巿價與成本之間的差異,因尚未出售故未實現。

不管整體或個別來看,如下圖所示,在信託資本沒有明顯變動、累積盈餘微幅增加的情況下,資產變動主要來自未實現利益的波動。換句話說,影響信託資產價值的關鍵要素,是所持有證券的巿場價格,而不是各年度的公益支出。

image (1)

這代表的意涵是:

  1. 「信託資本」無法反映現實如同本文一開始提及「信託資本大幅增加」,這種常見的分析因未考慮巿值而使得意義受限。分析樣本中即有 1 件案的股票價值減損超過 35%、3 件案增值 20%~60%,因此信託資本的數額無法呈現真實規模及影響力。就如同分析商業公司時只看「股本」,或分析公益團體時只看「法院登記財產總額」一樣,代表的是「歷史」或「法定」觀點,卻與現實脫節。
  1. 公益支出完全無損信託的資產價值:不僅未動用本金,每年從事公益都還有結餘(累積盈餘持續增加)。
  1. 「保本」仍是運作的主旋律:依據前項說明,顯然「保本」、資產存續,或甚至家族傳承的傳統概念仍主導公益信託運作。相較於公益團體僅能動用創設基金的孳息,公益信託依法可直接動用本金。但這個制度中的彈性未被加以利用,同時也代表參與公益的程度有「隱形天花板」。

credit-card-1-1510273-1600x1200

與此相對地,美國類似的私人基金(private foundation)每年公益支出需達資產的一定比例,通常是5%,換算存續期間約為 20 年(20*5%=100%)。用意除了確保最低的公益參與,也降低資產累積的速度甚至使其歸於消滅,與臺灣的思維及文化顯然差異巨大。

談到公益支出比例,臺灣的公益信託沒有相關規定,而公益團體依據《教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準》,不得低於每年收入總額的 60%。但公益信託不應直接套用這個「收入」為基礎的支用標準,因其運作資金來源是既有的資產,而不是每年的孳息,這也是前述美國以「資產」計算最低支出的原因。

photo-1459257831348-f0cdd359235f

更進一步看,以「收入」而非「資產」基礎的支用標準,既無法確保穩定合理的公益投入規模,更可能造成資源持續集中,成為變形的財富重分配(說明詳注 6)。換句話說,對於以資產而非收入為運作基礎的信託基金而言,僅以「收入」規範不但只抓到小魚,更可能造成資源過度集中。

這些大型信託每年公益支出約 5 億,占收入 11 億的 44%,或資產總額 442 億的 1.1%。整體而言不僅未能達到臺灣公益團體的支用規定(差額約 3 億),與美國標準更是非常遙遠(差額為 17 億,總額約為目前的 4.5 倍),且僅有 2 件案同時符合這些標準。

image (5)3

在缺乏強制規定下,個別信託運作也有顯著差異。前面已提過「公益支出/資產」是較合理的觀察指標,但如何得知運作的型態或效率?以三個年度平均的「公益支出/總支出」或可解決這個問題(詳注 7)。

注 7:

信託的支出除了公益用途,最主要是受託銀行業者所收取的管理費,也就是說後者可以被視為從事公益的成本。「公益支出/總支出」這個比率愈低,可以解讀為相對效率低,也就是支付管理費較高。

加以量測後,下圖左下角代表公益投入程度(公益支出/資產)效率(公益支出/總支出較低的大型信託,不僅投入公益事務的相對規模較小,實際運作也不以公益活動為主、甚至低於支付給受託業者的管理費。

或許什麼是合理的公益支出標準還有爭議,然而這些公益信託運作極為單純,受託業者提供的服務沒有明顯差異,因此效率偏低是否合理有待商榷。

表四

公共性的背離

有學者指出臺灣「信託為主,公益為輔」的現象(注 8),在前述的初步分析有限資訊後更顯真實。大型公益信託不僅公開資訊貧乏且公告狀況待改善、參與公益的質量不足,更深層的矛盾是強化了財富資源集中的階級問題。在這個私益與公益的交換機制中,相較這些信託所獲得的個人名號彰顯、無差別稅賦減免,以及鎖住公開發行公司的所有權無法流通等理財規畫優勢,公共領域不免顯得得不償失。

制度設計未加以主張公、私益界線(例如最低支出要求),雖然尊重了委託人意志,卻因積累財富的資本邏輯和財產傳承的文化,無法如願獲得公共利益的擴張。以租稅來看,不僅導致國家調節社會不均的能力下降、變成以私人主導的佛心來著的布施分派,更造成國家機器因資源不足而監理機能難以運作、美其名為「自由化」或「巿場機制」。

photo-1421081177127-339f586c9b49

更直白地說,無論有意或無意,大型公益信託捐錢救急的表面看似慈悲無量,以目前運作情況看來卻可能製造更多火坑。國家監理應涉入到何種程度還有待爭辯,但過於強調「小政府」的完全放任已成為一種螺旋,不斷侵蝕政府運作能量及社會信任。理應由國家負擔的教育、醫療等公共資源逐漸不足、弱勢者再被弱化,接著由這些私人資金以各種面目補位,不但成效難以預期,公眾也更難課責。

換言之,如果「信託制度」是私有財產制的典範,那麼這些公益信託非但無法超越其本質,反而加為其遮掩了與公共性的衝突,蠶食鯨吞消解「公益」或「慈善」的意義。

photo-1423768164017-3f27c066407f

同時,我們不妨重新檢視常見的、過於扁平的關於公益信託的敘事(注 9):「成立簡便」但也因此不具法人資格,難以如同公益團體經營具體公益事務,因此以發放補助為主;資金運作靈活且人事成本低,代表的是服務能量有限且關注難以深入,且因為文化差異,資金運用的制度彈性尚未被充分利用;「財產分離得以永久存續」,但公益信託的存在目的是永久存續嗎?如何確保財富不過度集中?

「公益目的自主性」也不無疑問,這些以慈善、教育和宗教為旨的大型信託,是否也與公益團體或捐款人關注相同的議題、加深公益資源的重複投入?而受託業者及監察人是否具備足夠的專業及洞見,能協助處理複雜的社會議題,抑或太過高估了財務技能所能創造的社會價值?

photo-1422393462206-207b0fbd8d6b

由此,公益信託資本大幅增長除了拍手稱慶的正面能量充滿,也有讓人憂心的深遠效應,例如公眾念茲在茲的轉型正義黨產交付公益信託真的就自我實現了嗎?抑或以公益的修辭,掩蓋其所未變動的操弄本質?

納稅人不能只有發怒(要怒的事還很多),必須理解現況,接著理清問題脈絡和現實困境才能進一步豐富公共討論的內涵──這也是下一篇文章要接著探討的。


 

附注:

  1. 公益勸募條例》第 5 條第 1 項以列舉方式明訂勸募資格:「本條例所稱勸募團體如下:一、公立學校。二、行政法人。三、公益性社團法人。四、財團法人。」如從狹義解釋則公益信託不具法人地位不可公開勸募。但也有看法認為公益信託運作目的及性質近似財團法人,應可適用(潘秀菊、陳佳聖,2015,《公益信託涉及勸募活動相關法律問題之研究》)。
  2. 信託法》第 72 條,「……受託人應每年至少一次定期將信託事務處理情形及財務狀況,送公益信託監察人審核後,報請主管機關核備並公告之。」
  3. 當年度公益支出有的計入損益表之當年度費用,有的則未計入而直接呈現在資產負債表的「本期分配」或「累積盈虧」科目;有價證券資產有的呈現巿價,有的則以成本表達。
  4. 分析樣本為資訊較完整的 14 個公益信託案件。需特別說明的是,因偶有發生某年度鉅額支出或完全無支出的情形,為避免偏誤且依《信託法》不能連續 3 年無業務活動,故均以 2013-2015 年度平均計算。以公益支出占總資產比率為例,其計算方式為「平均公益支出/平均總資產」,而不是直接以三個年度的「公益支出占總資產比率」來取平均值。
  1. 下表以公益信託 E 和 F 為例,如果援引杜邦方程式的分析概念,將「公益支出占資產的比率」(a)公式予以展開,便可等於「公益支出占收入的比率」(b)乘以「收入占資產的比率」(c)。E和F雖然公益支出占資產比率均約 4%,卻是二種截然不同的樣貌:E達到臺灣的 60% 收入標準、F 沒有,但顯然 E 的年度收入僅是資產的一小部分。假使試著對應臺灣的個人稅制,「收入」基準就等同針對「年度所得」,「資產」就是針對「財富」,而過於著重前者(綜合所得,主要為薪資)而忽視後者(資本利得,或遺產及贈與),則被認為是造成近年財富差距擴大、造成不平等的主因之一。

表六

  1. 王俊秀(2012),《人民財團與信託社會》。臺北:巨流圖書。
  2. 公益交流站NPOst(2016),《王雪紅「假公益真投資」續篇:公益信託到底是什麼?》;永續報告平臺 CSRone(2014),《公益信託把愛心捐款提供給最需要的弱勢族群

 

 

按讚,追蹤更多好文章:


▼ 這篇不能只有我看到!分享給朋友一起讀 ↓ ▼

作者介紹

余 孟勳

木柵大學畢業不熱衷賺錢的finance major,會計師事務所查帳員每年考績第一名卻離職跑去環島及志工。到鹿特丹唸MBA背包了十三國,學習從脈絡看人生。回台找了個不用加班的財務主管工作,跟老婆約會三次就結婚,二年生了二個可愛的女兒認真當宅爸。想要用更有效率的方式改變世界,發起台灣公益責信協會,投入公益團體財務透明及治理能力基礎建設。擅長思考說話寫字解決問題及三國志。

0 comments

FACEBOOK讀者迴響