「社工是勞工」，臺灣社工籌組工會 20 年認同之路／《臺灣社會福利運動與政策效應》書摘
編按：
巨流圖書於今年（2018）10 月出版《臺灣社會福利運動與政策效應：2000-2018年》一書，本書是繼蕭新煌與林國明 2 位教授在 2000 年出版的《臺灣的社會福利運動》後，另一本接力探討千禧年後臺灣社會福利運動的發展動態，尤其關注社會福利「運動」與「政策」間的互動與關連性。
本書剖析千禧年至今，17 個社會福利運動如何藉創新的組織動員、行動策略、抗爭劇碼與倡議論述，對公共政策形成一股忽視不了的力量。當代社會福利亦出現定義拓邊，身分肯認、照顧尊嚴、草根參與等，都成為新一代的關懷視野。
本篇摘錄自「新世代基進社工的參與和回應：工會時代」一文，作者周孟謙回顧社工工會的籌組過程，並從中分析社工在臺灣所遇到的困境，邀請大眾一同關心社工的勞動權益。原文近 1.5 萬字，NPOst 礙於篇幅限制，僅摘錄部分精華內文。
2017 年 3 月初，社聯（註 1）背景出身的民進黨不分區立委吳玉琴，偕同臺灣社會福利總盟等社福團體代表，召開「社福團體特性與《勞基法》的衝突與解套記者會」。會中直陳，2016 年修訂通過的《勞基法》對於勞工工時上限的限制，與休、例假的相關規定（一例一休新制），嚴重衝擊社福團體在兒少、老殘、婦女等弱勢照護領域的人力調度與人事成本；其具體訴求為「希望勞動部放寬社福工作從業人員的工時上限」、「尊重社會福利事業在工作現場的人力調配需求」。（參考：「社福團體特性與勞基法的衝突與解套記者會」逐字稿）
時隔數日，包括臺北、新北、桃園、高雄、花蓮等地的社會工作人員職業工會（以下簡稱社工工會）隨即於 3 月 9 日召開聯合記者會，反對將社福產業勞工特殊化。數月後的 51 大遊行，社工工會這一隊走得熱熱鬧鬧。「充實社福預算，不要弱弱相殘」、「國家要有責任感，社工不是責任制」的口號，聲嘶力竭地喊出 10 餘年的壓抑、忍耐與憤怒。（參考：勿走解套回頭路，積極落實《勞基法》／社工工會回應總盟新聞聲明稿）
同月，花蓮社工職業工會成立，拿下東臺灣一個工會據點。2017 年下半年，各地工會持續在社福政策針貶、社工勞動權益倡議與各區域勞資協商中活躍，有遙遠的戰線也有地方的近身肉搏，高雄市社工工會祕書長郭志南說：「從勞動者集體現身的觀點來說，今年是社工工會元年。」「社工工會元年」的宣稱，也許未必為整個社工群體所同意，然而零散的個體開始從「勞工」的身分認同出發，進而誕生集體的行動，確實對於社會工作者來說，是一新章。
吳玉琴記者會。資料來源／苦勞網（巨流提供）
公益與慈善的道德光環，掩蓋內部治理的角色質變與困局
1987 年，臺灣解嚴，人民結社的自由也一夕解編。人民團體如雨後春筍般紛然而立，至民選政府出現後，回應民間需求與社會結構變遷，大幅增加社福預算，並逐年將原本屬於政府應提供的弱勢照護與服務，以外包的形式轉移予民間機構執行。直至今日，「社福產業」蔚然成形。日趨科層化的分工，將助人者往前線、往服務末端推移，民間組織成為協助政府運輸資源的血管，產業中的勞工就像是末梢神經的紅血球，在被零件化、機械化的過程中，社會工作者遂成為產業鏈中的一個被動角色。
另一方面，在社福民營化後，社會工作者面臨的還是一個被機構與政府「夾殺」的處境。民間機構承攬政府外包的福利政策，名義上是社工的雇主，但在面對勞動現場的各種問題時，往往遁身於與政府議定的標案內容，傾向於拒絕「認領」雇主的身分。政府的角色質變為採購服務者，花錢購買服務了事，僅視非營利組織為下游廠商。
一個受僱於民間機構的社工，有機會在他的身分上，集各種非典型勞動的弱勢於一身，例如，跟著專案期程走的定期契約、派遣勞務，或缺乏職災評估的高風險業務。社福機構定位自己在「幫政府的忙」，而政府認定社福機構中勞資之爭議概交由《勞基法》適法處理，發予一筆委辦費便表明不再插手，社會工作者在勞動現場的困難，遂成了政府與機構互踢的皮球，每當勞資爭議事件再起，機構叫屈，政府也逕自袖手，兩相交織為一無出口的困局，將基層助人工作者籠罩其中。
圖／Jerry Kiesewetter @ unsplash
若每一種權益運動，皆蓄能於一個懸而待決的問題，自身的勞動權益處境，遂成為新生代的社會工作運動者不得不凝視，也最具有切身利益的主題。社福組織與民間團體的財源困窘，或即使有穩定募款收入，卻掣肘於捐款用途而無法流用經費到改善勞動條件，固然是社工低薪的主要原因，然而其與一般營利事業單位最大的差異，還在於從事公益與慈善的道德光環，往往會掩蓋內部治理的真實困境。
巨災後的勞動意識啟蒙，「漂流社工」成立
社工社群的勞動意識啟蒙，在 1999 年，有了覺醒的契機。
以 1999 年為界，作為社工勞權運動的一個起點，那一年，發生了影響臺灣社會甚鉅的 921 大地震。天災後， 200 多名社工湧入南投重災區工作。2002 年，南投縣政府將原本委辦予民間機構的重建中心業務，收回到鄉公所承辦，近百餘名災區現場社工一夕之間失業。漂流社工時期的組織者，同時也是社工工會籌備小組核心幹部的黃盈豪說：「那是我（們）第一次感到那麼強的危機感，就是，原來社工的工作是可以說沒有就沒有，毫無保障的。」
圖／Rémi Walle@ unsplash
民間機構可以全身而退、撤場了事，這些第一線助人工作者的工作權益卻就此落空。這樣的衝擊，成為如今社工工會的前期蓄積。在這起事件之後，中部地區的社工集結起來，成立了名為「漂流社工」的組織。
早期社工界的保守氛圍與對勞動權益的陌生，甚至是對這個議題的戒慎與敵意，使漂流社工在社群內的拓土行動緩步當車，也接收來自四面八方的各色回應，「也有老師批評我們是狗吠火車。」黃回憶道：「我們用很多化名去發電子報，這樣看起來就好像很多人。也因為是匿名的，在封閉的社工圈裡提供一種安全感，很快引起基層社工的共鳴，大家透過電子報交流經驗、說出很多現場的故事。」
2000 年到 2007 年，長達 7 年的歲月，這群被體制無視、被社福產業當成免洗工具拋棄的助人工作者，在基層彼此串聯，做組織、辦活動，甚至成立出版社。橫向串聯之外，這群初醒覺的社會工作者也嘗試往縱向深化論述；成立出版社，則是在社工界普遍保守的敵意環境中試圖掌握詮釋權，黃盈豪說：「我們幾個人各自拿一點錢出來，鎖定基層勞工的視角和位置，當做出版主軸，以社工勞動權益當做主題，很正式地、很正面地去對社群談勞動權益到底是什麼？這對社工來說一直是非常陌生的，學院的訓練不鼓勵我們去談這個事情。」
圖／Ross Findon@ unsplash
漂流社工用緩長的時間，最終長成一個基層社工的運動，也將一直缺席於「助人工作」現場的勞動意識，從稀薄貧瘠的土壤裡慢慢催生。2007 年 9 月底，黃盈豪等人開始覺得組工會是下一件應該採取的行動，他對社群發了一封公開信，廣邀有志者齊聚一堂，討論更進一步的組織行動。這場會議，後來被記憶為社工工會運動中的「插旗聚」，也在這場會議之後，社工的勞權運動，正式轉進社工工會籌備小組的年代。
社工工會籌備小組的成員，包含了基層社工與社運工作者，也有彼時仍在學的研究生。從漂流社工到社工工會籌備小組，花了 7 年的時間醞釀，從籌備小組到第一個正式成立的桃園社工工會，又走了將近 4 年。（參考：社工，我們為什麼極需要工會？）他們在制度內提問，在制度外游擊，「我覺得我們花了非常大的力氣學習和思考，怎麼樣找到一條社工可以走的路。」黃盈豪說。
有一派成員認為應該盡快組織，開始打勞動現場的肉搏戰，另一派則不急著進入工會運作的想像，而更想持續對社群發話。前者認為，基層工作現場的情勢險峻；後者則相信，要改變社工人對自己位置的認識，整體環境的改變才更加可能，黃盈豪說：「要把社工拉在一起很難，尤其用工會的方式，我們那時候常跑校園，跟年輕學生說什麼是勞動權益、社工現在的處境是什麼，想讓他們知道的是，組工會是一條可以走的路。」
圖／Ian Schneider@ unsplash
社工是勞工，社工組工會
2008 年 5 月 1 日，在持續的價值爭論與路徑取向思索中，社工工會籌備小組凝聚了足夠的共識，向勞委會（現升格為勞動部）提出籌組「全國社會工作者總工會」的申請，但被勞委會以兩點理由拒絕：其一，自然人不能直接組成「總工會」，總工會只能是基層工會的結合；其二，部分發起人服務於公務與教育機關，依法規無法加入工會。黃盈豪說：「還有更根本的！我們發現在勞委會的產職業分類表裡面，根本找不到一種分類，叫做社會工作者。後來，我們花了很多時間，都在和相關部會溝通這件事情。」
自然人不能組成總工會，而需得從地方工會組起，是法規技術層面的問題，事實上，臺灣直到 2011 年《工會法》修正後，才允許「相關產業內勞工」結合為一權益法人共同組織工會。在此之前，臺灣勞權運動，概只有廠場工會（企業工會）及職業工會的想像。而公務與教育機關的約聘僱社工不能加入工會，也同時說明了社工在當時欲團結抗爭的困境：在勞動身分上，這些受僱於公務機關卻不享有公務人員薪資與福利的約聘僱社工，甚至不被允許成為組織工會的發起人。
身分的差異，使得民間機構社工的蓄力顯得更為必要，然而，民間機構社工往往苦於強度與案量俱高、工作也沒有保障的勞動現場，無法脫身，即使想方設法把人拉來了，還需得從勞動意識與自身處境的認識帶起。黃盈豪說：「這些關於自己勞動身分的認同，學校老師都不會教。」
圖／Thomas Drouault@ unsplash
社工工會籌備小組持續推動社工社群對於自身權益的認識，同時，透過網路串聯連署，積極推動社工全面適用《勞基法》。2008 年底，當時的勞委會發函給各大社會團體，徵詢對於「社會團體工作者一體適用勞動基準法」的意見，社工籌備小組回應予「一人一信發”勞”騷！請支持社會工作者納入勞基法！」的行動。2009 年 3 月，勞委會公告社會團體僱用人員適用《勞基法》、同年 5 月正式生效，「社工是勞工」的真實意義於焉有了法律基礎。
社工勞動權益，與一般勞工的處境，最大的差異癥結，事實上還在於機構這個角色。目前轉進立法機構的社工工會籌備小組成員鄭天睿認為，以一個前組織者的身分說出他對現狀的觀察：「衝突理論下的社工已經在臺灣消失了，幾乎是不存在，我覺得，社工工會在實踐運動策略上，必須要釐清和雇主（機構）的關係到底是什麼？社工要掙脫那個不能跟雇主對抗的框架，不然沒有辦法真的幫助到會員。」
鄭天睿形容，現在談社工勞權議題，如果是跟著機構罵政府，常常都有一種「打在棉花上的感覺」。事實上，機構與社工工會的關係，張力很強卻又往往曖昧難分：當勞資爭議發生時，工會／勞方與資方會瞬間對立起來，然而在存在著「非典型僱傭關係」的社福組織與民間團體中，在「夥伴」的稱謂下，在一起為社會公益、為弱勢服務的理念中，勞資之間的權力不對等不容易被察覺。
社工爭勞權的對象到底應該是誰？機構到底是社工面對不合理社福政策的同路者，還是應該被改革的結構？這些問題，行動者們看似還在尋找答案，而政府、機構與基層勞動者的聚合、離散、對峙或拉扯平衡，也如有機物般變化不止。
圖／Melany Rochester@ unsplash
「社福產業基層工作者」在 2017 年對政策與代表資方的社福機構之回應和動能，也是將近 30 年來臺灣社福民營化的一隅風景。2017 年底，若干社福團體向衛福部提案，希望將政府補助社福組織的人事預算，變更為總額分配制。工會認為這個修法方向可能造成整體社工薪資更往低薪流動，11 月 6 日，各地社工工會動員北上，在衛福部會議中各自發言，最新的結果是暫時擋下此案。（參考：重解社會福利服務產業「菜鳥」與「老鳥」的薪資之爭）
社工社群裡的氛圍確實正在改變，被工作現場的困難推著必須團結起來發聲的人們，正在做出改變。在本篇的訪談過程中，數位受訪對象不約而同、以相異的語彙表達了相仿的心願：「我們希望工會的存在，能讓新血社工看到希望、看到這裡有一條可行的道路。」當助人工作者在社會經濟階層往下流動，其勞工身分認同漸而往前擠兌其他身分認同的排序，甚至與其助人工作的本質時而產生衝突時，勞動權益相關議題遂成為他們不得不面對、拾起、擇定的全新戰鬥位置。
「社工組工會」，既是前塵積累蓄發，也是現下的突圍求生；「社工是勞工」，短短五個字的意涵，社會工作者花了將近 20 年來「認」。
註 1 ：全名為社聯工作室，是 1990 年代由民間社福工作者成立的組織。王增勇在本書第 3 章〈解嚴後社會工作者的政治參與：社聯工作室的運動角色〉中所述：「在解嚴後臺灣社會政治權力結構快速重組之際的短短八年間，社聯的這群社會工作者，在尚存的白色恐怖氣氛下，用自己工作之餘的閒暇時間，推動諸多改革。」
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