余孟勳專欄／王雪紅事件之後：公益信託的公共性困境

 

臺灣《信託法》以專章規範「公益信託」，施行 20 年來鮮少受到公眾關注。然而 2015 年下半年起，公益信託資本卻突然自 450 億元飆升為 750 億元，其中社會福利公益信託也顯著成長。有分析認為是高所得富人願意回饋社會、名人加持效應，以及臺灣人的愛心等正面因素，但近期媒體報導王雪紅「假公益真投資」及「公益挪錢術」，不免令人懷疑公益信託海嘯式成長的背後因素，以及能產生的真實效益。

該報導指出個案公益信託的透明度不佳、未反映公共利益，有心人以此架構控制私人企業股權、逃避稅捐牟取私利。但或許更值得叩問的是，整體公益信託的「公共性」究竟如何？其優缺點是否真如一般所宣稱的那樣？國外經驗及國內法制環境的脈絡為何？公益信託是否能帶動公益部門良性發展，還是醞釀下一場慈善風暴？

公益信託雖不是法人，而且可否公開募款仍有爭議（注 1），但以私法自治為基礎、強調公共性任務、享有稅賦優惠、可接受公眾捐款並開立抵稅收據，仍與一般公益團體極為相似。因此，「公共利益是否存在」不僅是信託行為的法定要件、牽涉租稅分配及公平，更與既存的公益團體產生競爭與合作關係。本文試著從二個角度檢視公共性，一個是透明度（transparency），也就是公眾能否取得資訊並加以審視問責；另一個是責信（accountability），除了基本的財務管理義務，更重要的是有無促進公益。

透明度：資訊貧乏與自我證言的財務報表

與一般公益團體自願或自律公開資訊不同，公益信託依法需強制公告事務及財務資訊（注 2），且有制式的報告格式，只是資訊分散在各受託銀行業者網站（臺灣銀行及華南銀行等）。經信託業同業公會資料統計，截至 2015 年底的 156 個公益信託案中，信託資本大於 1 億元的共有 22 案、合計 735 億（約占全部信託資產的 98%）。逐一檢視後發現，無公開資訊或資訊尚未更新的大型案件，約占全部信託資產的 58%。

初步從資訊是否完整揭露的面向來看，除了未公開資訊案件，其餘皆按制式格式公告，但公告資訊內涵仍有差異。例如公益支出或信託財產清冊，有的採逐筆揭露（例如每一筆救助金的對象、金額及用途）、有的則依性質彙總表達（例如僅揭露家暴救助及急難救助小計）；會計表達也並非完全一致（注 3）。

其次，大多數案件都已公告 2015 年度資訊，時效性尚佳。最後，資訊雖然都公告於受託銀行網站上，但取得路徑差異大，包括設有專頁供查詢、雖有專頁但首頁無法到達，或沒有專頁採個別案件公告等情況（後兩者需以關鍵字搜尋，取得較不易）。

這些差異主要是受託銀行間執行細節的落差，或可透過主管機關的要求、評鑑或外部人的整理分析加以改善，初步看來相較於缺乏強制資訊公開規定的公益團體來說，更為透明。但需加以理解的是，這些大型公益信託聚焦在社福、教育和宗教領域，絕大多數只捐助金錢（grant-making）而少有實際事務運作，資訊極為單調且易於標準化，與一般公益團體面對的複雜內外部環境截然不同。

此外，或許因為不依賴公眾捐款、溝通需求較低，公益信託除了制式格式以外的資訊非常缺乏，例如基本資訊（委託人、是否設置諮詢委員會、監察人及諮詢委員名單及學經歷等）、業務資訊（只有支出金額，缺乏質性評估），以及關係人資訊等，導致公眾難以窺知其運作邏輯。

簡言之，目前公告的資訊就是許多財務報表而已。個別公益信託由誰主導、在做什麼、做得如何，具體面貌難以辨識。更別說這份由數字堆砌出來的財務透明難以驗證，只是銀行業者的自我證言──同樣規模的公益團體依《教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準》，需經會計師查核簽證，大型公益信託卻無類似規範。

責信：公益參與偏低，效率落差大

如何具體衡量社會效益很不容易，也常有誤解。以羅銓教育公益信託報告書的內容為例，其效益即等於年度公益支出（大多是補助和獎助金，以及協辦公益活動），但所指的公益支出只是「投入（input）」，無法直接與「成果（output）」劃上等號。

普遍缺乏具體效益評估，可能出現的問題是，一方面大型公益信託只關注「慈善」，捐贈行為完成就已圓滿了其對「公益」的想像；另一方面，只對有限的社會需求做出回應，對結構性問題缺乏深入研究的意志和行動策略；最後，對於如何促進整體公益部門專業發展沒有太多想法，也暫不打算扮演更積極的角色。

僅以財務數據衡量社會效益顯然過於單薄，但各大公益信託「只給錢沒有想太多」的單調面貌，反而因此讓它們的公益支出具有可比較性。雖無法和一般公益團體對照，至少可呈現個別信託之間「參與公益積極程度」的差異（分析說明詳注 4）。

首先，公益信託總資產主要由「信託資本」、「累積盈餘」及「未實現利益」三個項目組成（名詞解釋詳注 5）。

注 5：

資產的組成主要包含三個項目，一是「信託資本」，也就是初始成立信託的本金，包括金錢、股票、共同基金或土地等；另一個是「累積盈虧」，代表的是信託資本歴年收支的盈餘加總；最後一個是「未實現利益」，是股票或共同基金的巿價與成本之間的差異，因尚未出售故未實現。

不管整體或個別來看，如下圖所示，在信託資本沒有明顯變動、累積盈餘微幅增加的情況下，資產變動主要來自未實現利益的波動。換句話說，影響信託資產價值的關鍵要素，是所持有證券的巿場價格，而不是各年度的公益支出。

這代表的意涵是：

1. 「信託資本」無法反映現實：如同本文一開始提及「信託資本大幅增加」，這種常見的分析因未考慮巿值而使得意義受限。分析樣本中即有 1 件案的股票價值減損超過 35%、3 件案增值 20%~60%，因此信託資本的數額無法呈現真實規模及影響力。就如同分析商業公司時只看「股本」，或分析公益團體時只看「法院登記財產總額」一樣，代表的是「歷史」或「法定」觀點，卻與現實脫節。

2. 公益支出完全無損信託的資產價值：不僅未動用本金，每年從事公益都還有結餘（累積盈餘持續增加）。

3. 「保本」仍是運作的主旋律：依據前項說明，顯然「保本」、資產存續，或甚至家族傳承的傳統概念仍主導公益信託運作。相較於公益團體僅能動用創設基金的孳息，公益信託依法可直接動用本金。但這個制度中的彈性未被加以利用，同時也代表參與公益的程度有「隱形天花板」。

與此相對地，美國類似的私人基金（private foundation）每年公益支出需達資產的一定比例，通常是5%，換算存續期間約為 20 年（20*5%=100%）。用意除了確保最低的公益參與，也降低資產累積的速度甚至使其歸於消滅，與臺灣的思維及文化顯然差異巨大。

談到公益支出比例，臺灣的公益信託沒有相關規定，而公益團體依據《教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準》，不得低於每年收入總額的 60%。但公益信託不應直接套用這個「收入」為基礎的支用標準，因其運作資金來源是既有的資產，而不是每年的孳息，這也是前述美國以「資產」計算最低支出的原因。

更進一步看，以「收入」而非「資產」基礎的支用標準，既無法確保穩定合理的公益投入規模，更可能造成資源持續集中，成為變形的財富重分配（說明詳注 6）。換句話說，對於以資產而非收入為運作基礎的信託基金而言，僅以「收入」規範不但只抓得到小魚，更可能造成資源過度集中。

這些大型信託每年公益支出約 5 億，占收入 11 億的 44%，或資產總額 442 億的 1.1%。整體而言不僅未能達到臺灣公益團體的支用規定（差額約 3 億），與美國標準更是非常遙遠（差額為 17 億，總額約為目前的 4.5 倍），且僅有 2 件案同時符合這些標準。

在缺乏強制規定下，個別信託運作也有顯著差異。前面已提過「公益支出／資產」是較合理的觀察指標，但如何得知運作的型態或效率？以三個年度平均的「公益支出／總支出」或可解決這個問題（詳注 7）。

注 7：

信託的支出除了公益用途，最主要是受託銀行業者所收取的管理費，也就是說後者可以被視為從事公益的成本。「公益支出／總支出」這個比率愈低，可以解讀為相對效率低，也就是支付管理費較高。

加以量測後，下圖左下角代表公益投入程度（公益支出／資產）及效率（公益支出／總支出）較低的大型信託，不僅投入公益事務的相對規模較小，實際運作也不以公益活動為主、甚至低於支付給受託業者的管理費。

或許什麼是合理的公益支出標準還有爭議，然而這些公益信託運作極為單純，受託業者提供的服務沒有明顯差異，因此效率偏低是否合理有待商榷。

公共性的背離

有學者指出臺灣「信託為主，公益為輔」的現象（注 8），在前述的初步分析有限資訊後更顯真實。大型公益信託不僅公開資訊貧乏且公告狀況待改善、參與公益的質量不足，更深層的矛盾是強化了財富資源集中的階級問題。在這個私益與公益的交換機制中，相較這些信託所獲得的個人名號彰顯、無差別稅賦減免，以及鎖住公開發行公司的所有權無法流通等理財規畫優勢，公共領域不免顯得得不償失。

制度設計未加以主張公、私益界線（例如最低支出要求），雖然尊重了委託人意志，卻因積累財富的資本邏輯和財產傳承的文化，無法如願獲得公共利益的擴張。以租稅來看，不僅導致國家調節社會不均的能力下降、變成以私人主導的佛心來著的布施分派，更造成國家機器因資源不足而監理機能難以運作、美其名為「自由化」或「巿場機制」。

更直白地說，無論有意或無意，大型公益信託捐錢救急的表面看似慈悲無量，以目前運作情況看來卻可能製造更多火坑。國家監理應涉入到何種程度還有待爭辯，但過於強調「小政府」的完全放任已成為一種螺旋，不斷侵蝕政府運作能量及社會信任。理應由國家負擔的教育、醫療等公共資源逐漸不足、弱勢者再被弱化，接著由這些私人資金以各種面目補位，不但成效難以預期，公眾也更難課責。

換言之，如果「信託制度」是私有財產制的典範，那麼這些公益信託非但無法超越其本質，反而更加為其遮掩了與公共性的衝突，蠶食鯨吞的消解「公益」或「慈善」的意義。

同時，我們不妨重新檢視常見的、過於扁平的關於公益信託的敘事（注 9）：「成立簡便」但也因此不具法人資格，難以如同公益團體經營具體公益事務，因此以發放補助為主；「資金運作靈活且人事成本低」，代表的是服務能量有限且關注難以深入，且因為文化差異，資金運用的制度彈性尚未被充分利用；「財產分離得以永久存續」，但公益信託的存在目的是永久存續嗎？如何確保財富不過度集中？

「公益目的自主性」也不無疑問，這些以慈善、教育和宗教為旨的大型信託，是否也與公益團體或捐款人關注相同的議題、加深公益資源的重複投入？而受託業者及監察人是否具備足夠的專業及洞見，能協助處理複雜的社會議題，抑或太過高估了財務技能所能創造的社會價值？

由此，公益信託資本大幅增長除了拍手稱慶的正面能量充滿，也有讓人憂心的深遠效應，例如公眾念茲在茲的轉型正義，黨產交付公益信託真的就自我實現了嗎？抑或以公益的修辭，掩蓋其所未變動的操弄本質？

納稅人不能只有發怒（要怒的事還很多），必須先理解現況，接著理清問題脈絡和現實困境，才能進一步豐富公共討論的內涵──這也是下一篇文章要接著探討的。

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附注：

1. 《公益勸募條例》第 5 條第 1 項以列舉方式明訂勸募資格：「本條例所稱勸募團體如下：一、公立學校。二、行政法人。三、公益性社團法人。四、財團法人。」如從狹義解釋則公益信託不具法人地位不可公開勸募。但也有看法認為公益信託運作目的及性質近似財團法人，應可適用（潘秀菊、陳佳聖，2015，《公益信託涉及勸募活動相關法律問題之研究》）。
2. 《信託法》第 72 條，「……受託人應每年至少一次定期將信託事務處理情形及財務狀況，送公益信託監察人審核後，報請主管機關核備並公告之。」
3. 當年度公益支出有的計入損益表之當年度費用，有的則未計入而直接呈現在資產負債表的「本期分配」或「累積盈虧」科目；有價證券資產有的呈現巿價，有的則以成本表達。
4. 分析樣本為資訊較完整的 14 個公益信託案件。需特別說明的是，因偶有發生某年度鉅額支出或完全無支出的情形，為避免偏誤且依《信託法》不能連續 3 年無業務活動，故均以 2013-2015 年度平均計算。以公益支出占總資產比率為例，其計算方式為「平均公益支出／平均總資產」，而不是直接以三個年度的「公益支出占總資產比率」來取平均值。

6. 下表以公益信託 E 和 F 為例，如果援引杜邦方程式的分析概念，將「公益支出占資產的比率」（a）公式予以展開，便可等於「公益支出占收入的比率」（b）乘以「收入占資產的比率」（c）。E和F雖然公益支出占資產比率均約 4%，卻是二種截然不同的樣貌：E達到臺灣的 60% 收入標準、F 沒有，但顯然 E 的年度收入僅是資產的一小部分。假使試著對應臺灣的個人稅制，「收入」基準就等同針對「年度所得」，「資產」就是針對「財富」，而過於著重前者（綜合所得，主要為薪資）而忽視後者（資本利得，或遺產及贈與），則被認為是造成近年財富差距擴大、造成不平等的主因之一。

8. 王俊秀（2012），《人民財團與信託社會》。臺北：巨流圖書。
9. 公益交流站NPOst（2016），《王雪紅「假公益真投資」續篇：公益信託到底是什麼？》；永續報告平臺 CSRone（2014），《公益信託把愛心捐款提供給最需要的弱勢族群》