災難中的人道救援,如何有尊嚴的給予?/樂施會「環球計畫」 3 大準則

不管在臺灣或國外,每當巨大災害發生,緊跟在政府部門後到現場為受災民眾提供援助的民間團體,是公民社會不可或缺的重要幫手。從 921 地震後到近年的大型災害,臺灣的救災系統和民間救援行動組織已發展出極佳的救災經驗和能力,然而從人道緊急援助(humanitarian response)的角度來審視,救援團體除了到災區做好人、做善事,是否提供了受災民眾適切且符合人道救援準則的救助行動呢?

「發給我們一大包米,現在又沒熱水、沒瓦斯,要怎麼吃?」
「我們需要水,給了一大箱運動飲料有什麼用?」
「睡墊這麼窄,一家老小全部擠在這麼小的空間,怎麼可能睡得好呢?」
「我們信仰伊斯蘭教,供應的餐點裡卻有豬肉⋯⋯」

從人道緊急援助的角度來審視,救援團體除了到災區做好人、做善事,是否提供了受災民眾適切且符合人道救援準則的救助行動呢?圖為 2015 年復興航空空難救援現場。圖/@ Wikimedia Commons

災難發生後,救援團體忙著籌募救災資源、提供緊急援助,受災民眾的抱怨和不滿卻透過媒體傳遞出來。歷經天災或戰亂衝突而失去家園的受災民眾,不得已必須入住臨時避難所,受災民眾的生存可能正面臨困境,然而民間湧入的救援物資,卻不是他們真正需要或可以滿足其基本需求的。

另一方面,救援團體在媒體上受訪時夸夸而談,表示其緊急援助計畫如何成功、號召了多少志工投入、提供受災民眾多少物資,滿意表示其在災難緊急救援中所發揮的人道精神。

如此看來,避難所或難民營中的受災民眾向媒體抱怨,難道是因為他們不懂得感激那些努力募款提供援助的民間團體,反倒提出了過分的要求?

受災民眾享有尊嚴生活的權利

事實上,從《環球計畫手冊》所制定的人道救援共同準則「人道憲章和人道援助的最低標準」來看,這些受災民眾的要求並不過分。

「環球計畫」(Sphere Project)是目前國際上普遍受到人道援助工作者認可的倡議行動,其核心理念是──

受災害或衝突影響的受災民眾,享有尊嚴生活的權利,因此有權利獲得援助;且救援行動應採取所有必要的措施為受災民眾減輕痛苦。

儘管環球計畫在國際間廣受認可和實行,在臺灣卻是相當新的概念。8月中旬,臺灣海外援助發展聯盟(Taiwan AID)樂施會(Oxfam Hong Kong)在南投舉辦了「2017 年臺灣人道緊急援助環球計畫培訓營」,希望將環球計畫的理論和實務做法引介給臺灣的 NGO,讓經常面對緊急救援任務的非政府組織能藉此認識環球計畫,並改善其緊急救援工作的效率和效能。

營隊邀請到國際樂施會全球人道援助團隊的計畫協調員 Lindy Montgomery,以及香港樂施會人道救援項目質量與能力發展統籌黃文忠,來為學員進行專業培訓。Taiwan AID 理事長王金英指出,這個為期 5 天、結合實作的培訓營,除了提升第一線緊急救援工作者的知能,臺灣緊急救援組織若能採用《環球計畫手冊》,將更能符合國際的準則、方法和責任,對組織發展將有所幫助。

國際樂施會全球人道援助團隊的計畫協調員 Lindy Montgomery。

什麼是環球計畫?

「提到環球計畫,或許有些人認為就是『提供受災民眾每天 15 公升的水』這個標準,」Lindy Montgomery 在「什麼是環球計畫?」這個開宗明義的主題上,首先釐清環球計畫不僅僅只是一本手冊,或救援的標準,更重要的是身為救災工作者或組織,能夠用宏觀的角度來看待救援工作,「它是落實人道救援行動的工具。」

環球計畫緣起於 1995 年,在這前一年,非洲的盧安達發生近百萬人遭屠殺的種族滅絕事件(參考:【圖片報導】盧安達種族大屠殺 20 周年紀念,黑暗過去總會迎來天光),震驚全球,尤其是從事緊急救援的 NGOs。「如果當時有更好的人道救援,就有更多人能獲救。」 Lindy Montgomery 說。

面對如此巨大的災難,當時聯合國根本沒有準備好,全球組織也顯得措手不及。事後,NGOs 自我檢討,希望救援行動能夠有所改變,災難發生時才能知道該如何更快速的應變:「對於緊急救援,我們必須知道自己需要什麼能力,緊急應變需要更好的策略和戰術,也要有更好的品質。

盧安達事件後,樂施會收集了許多評估報告,在一次喝酒聊天的場合中,幾個參與人道援助工作的國際 NGOs 談起了救援評估體系,以及如何評估人道救援的責信和成效。第 2 天,他們便決定認真發起這個「環球計畫倡議行動」。

Lindy Montgomery 進一步說明,環球計畫的目的是希望能增進災害救援行動的品質,而且救援組織要為其行動負起責任。《環球計畫手冊》將「人道救援」定義為「在災害和衝突下,對受災民眾之基本權益的支援行動」,並且制定了人道救援行動的明確規範。

人道救援 3 大準則:人道、平等、公正

如上所述,每人每天需要 15 公升的水才能滿足其基本的生活需求,這項指標其實只是人道救援的其中一個最低標準中的量化指標。《環球計畫手冊》中說明了人道救援的核心標準和最低標準,並且為拯救生命所應做出的行動措施劃分出 4 大範疇,包括:(1)供水、環境衛生及衛生促進,(2)糧食保障與營養,(3)住所、安置與非糧食物品,以及(4)衛生行動

手冊中並未提供進行救援計畫的具體做法,而是解釋:為了確保受災民眾能有尊嚴的生活,應採用什麼樣的適當措施。Lindy Montgomery 解釋,這些標準應從質化而非量化的角度來看,亦即並非只用量化的數字來衡量。且這些標準可以用在不同國家,進而連結到全球共同的人權問題。

而更重要的是後續要做的事:「為受災民眾提供飲水、食物這個動作背後有很多意義,需要花費心力準備,此外也牽涉到廣泛的議題,例如氣候變遷、糧食危機和天然災害等,甚至有人道救援組織進一步連結到性別、開發等議題。隨著人道緊急援助的範疇不斷轉型和擴充,我們希望能維持初衷,也就是人道、平等、公正,這些人道救援的準則。」

由於災害緊急救援行動往往需要許多不同單位和組織協調合作,「當 NGOs 在全球進行救援計畫時,環球計畫已經是人道救援最常合作的準則。」Lindy Montgomery 說,包括政府、地方政府、軍方或私人企業,也能透過《環球計畫手冊》來了解參與救援的 NGOs 是否符合行動標準。從實際面來看,當組織在進行募款和計畫提案時,人道救援的最低標準也能成為重要的參考指標。

因此,儘管環球計畫沒有任何的遵約機制,亦即不需簽署加入、成為會員或參與任何核可流程,然而,全球從事人道救援的 NGOs 如今皆自願性採用《環球計畫手冊》,並且作為達到品質與責信的自我管理工具。

「2017 年臺灣人道緊急援助環球計畫培訓營」結訓。


延伸閱讀:

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陳岱嶺專欄/有錢大家賺?國際援助轉發包的弔詭與突破

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作者介紹

李育琴

李育琴

自由文字工作者。現居南方客家聚落。曾在臺北、屏東等地 NGO 工作,關注環境、文化、社區發展、政府資訊公開等公共議題,期望透過網路媒體讓更多南部議題被看見。

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