公民社會的參與,是人類發展的關鍵/專訪歐洲 CSO 平臺組織創辦人 Justin Kilcullen

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Justin Kilcullen/圖片來源:https://goo.gl/hbRW9k

 

編按:

Justin Kilcullen來自愛爾蘭,他是公民社會組織發展效能夥伴關係(CSO Partnership for Development Effectiveness)前共同主席,以及歐洲區域 CSO 平臺組織 Concord 的創辦人及前任理事長。他於 10/23 日受臺灣海外援助發展聯盟(Taiwan AID)邀請,在「2016 亞洲 NGOs 國際發展研討會──永續發展目標」中分享聯合國從 MDGs(千禧年發展目標)到 SDGs(永續發展目標),對公民社會組織的啟示與意義。NPOst 特地訪問了他的全球公民組織經驗,期望為臺灣的公民運動帶來更多養分。

圖片來源:Taiwan AID 提供

圖片來源:Taiwan AID 提供

跨領域共同推動,是 SDGs 的關鍵

NPOst:在歐洲,聯合國的永續發展目標(SDGs)如何推展?

Justin Kilcullen:

我曾經是 Concord 的創辦人及理事長,Concord 是歐洲的救助與發展非政府組織聯盟(European NGO Confederation for Relief and Development),這是由歐洲各國國家層級的平臺組織參與而成,共同推動與國際發展和援助有關的議題,包括SDGs。這很重要,因為 SDGs 還是要從國家層級去推動才有效。聯盟的形成也可以對各國形成壓力,促進各國去制定政策、編列預算,落實 SDGs,成員國彼此之間也因為互相比較,形成國與國之間的監督力量。

除了區域層級的 Concord,歐洲還有一個監督 SDGs 推展進度的聯盟,叫做 SDG WATCH EUROPE。這是歐洲的跨區域公民社會組織,由發展、環境、社會、人權和各領域的非政府組織(NGOs)集結而成,在各國進行「SDGs Watch」活動,監督政府施行 SDGs。

圖片來源:SDG WATCH EUROPE 官網截圖

圖片來源:SDG WATCH EUROPE 官網截圖

從國家層次來看,我們愛爾蘭還有一個「Coalition 2030」的聯盟,包括 100 多個 NGO 會員,其中有一半是國際非政府組織(INGOs)。大家都來自不同的背景、做不同的服務,包括兒童救助、性別平等、倡議環境保護等,共同推動愛爾蘭政府落實 SDGs。此外,愛爾蘭官方也有政府開發援助(ODA)機構 Irish Aid 可貢獻於推動 SDGs。

之所以有這麼多聯盟,是因為本質上,SDGs 極需跨部門、跨領域的協調機制及策略,這是推廣 SDGs 的關鍵。因為 SDGs 有多達 17 項目標,各國對於目標的落實又不盡相同。例如在愛爾蘭,農業是主要經濟及貿易活動,然而農業又是主要的碳排放源,占比高達全國碳排放量的近 30%。僅管為了落實 SDGs,愛爾蘭試著減緩碳排放量,然而如何同時兼顧國家經濟發展,是一大挑戰。

又例如,愛爾蘭的兒童貧困問題愈來愈嚴重,對於做兒童議題的 NGOs 來說,也必須發展出更有效的方式去跟政府做更多的訴求。跨區域結盟的重要性就是讓不同的 NGOs 可以聚在一起,互相支持了解。包括如何減少碳排放或兒童貧困問題,同樣的問題放到全球層次和國家內部時,又該如何調整。像這類政策上的不一致,必須透過不斷的協調才能取得平衡,而這也是公民社會必須意識到的。

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不知道 SDGs 沒關係,了解議題並採取行動才是重點

NPOst:目前歐洲推行 SDGs 的成效如何?在臺灣,SDGs 還是鮮為人知的概念,但在歐洲,是否一般人都已經很熟悉 SDGs?

Justin Kilcullen:

其實 SDGs 從發佈到現在也不過一年,現在講成效還太早。而且,SDGs 是一種國際層級、跨區域的概念,不是一般常民每天掛在心上的事。即使在歐洲,SDGs 也還沒有很普及。一般人最關心的還是如何開心過日子,熟悉 SDGs 的,多半只有身在發展工作領域的工作者罷了。

不過,這雖然是發展工作者的挑戰,但是否熟悉 SDGs 其實也不是什麼嚴重的事。畢竟,我們不需要等到所有人都知道什麼是 SDGs 後才開始做事,那太浪費時間。重要的是人們是否真正了解問題的本質,例如無論 SDGs 如何倡議解決全球貧窮問題,一般人就算不知道 SDGs,但只要知道貧窮這個問題有多嚴重、自己可以怎麼做,那也就夠了。

英文版

參與政治、推行發展教育,發揮公民社會所長

NPOst:SDGs 如此重要,我們該如何推展?公民社會(包括 NGOs)在其中該扮演什麼樣的角色?

Justin Kilcullen:

在歐洲,歐盟成員國一旦簽署通過了 SDGs 的施行決議,各國就必須產出國家計畫、編列預算去執行。然而,因為 SDGs 是沒有法律強制力、沒有懲罰機制、像宣言一樣的存在,因此其實很難強制性要求各國政府積極參與,這種時候就必須借重公民社會的力量去督促。因為政府的服務很多時候還是委託 NGOs 在執行,NGOs 因此可以用自己的專業去做這些服務。

尤其,SDGs 的 17 項目標雖然含括很多面向,但也讓許多國家只選擇性的挑其中幾個自己擅長的項目來做,變成只是成果報告看起來漂亮而已。例如,SDGs 裡面有很多關於人權的討論,甚至第 16 項就在強調人權的重要(公平、正義與健全的制度),然而很多簽署並執行 SDGs 計畫的國家,其實國內違反人權的情形相當嚴重。

圖片來源:https://goo.gl/QZuznm

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很重要的是,想要讓愈來愈多人知道 SDGs,當然需要透過倡議,然而這最終還是必須回到政治面。很多 NGOs 都太強調「政策」,卻不去參與「政治」。但如何把草根或大眾的經驗帶入政治的場域,對 NGOs 來說是一個重要的課題。

僅管 NGOs 會號召很多人去參與會議和活動,但其中的術語對一般人來說還是經常聽不懂。但倡議公民的政治參與及選民的責任非常重要,唯有成為政治的一員,透過公聽會或選民的陳情與交流,你才有辦法真正從立法面去改變政策。

另一個重點則是下一代的發展教育。孩子是我們的未來,孩童對發展教育的接受度其實很高。從小學開始,我們就能推行環境教育、人權與民主,以及 SDGs,這跟聯合國在強調的青年發展教育及樂施會(Oxfam)的全球公民教育,都是一樣的概念。

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良好的民主體制,才能與援助工作相輔相成

NPOst:Angus Deaton 在《財富大逃亡》一書中,主張 NGOs 的國際援助發展工作是無效甚至有害的,它讓發展中國家對外援形成依賴,無法獨立成長。身為資深的發展研究工作者,您有什麼想法?

Justin Kilcullen:

我們從來沒有說國際援助就是貧窮和諸多問題的答案。對我來說,國際援助與發展工作主要是本著人權、民主與法律的核心精神,來提供技術與支援,這只是在為各國的發展道路鋪路,給予他們前端的支持,讓他們後續能有所發展。

以西非國家迦納為例,近 40 年前,迦納接受了很高的國際援助金,但今年,這些援助金只占其總預算的 2%,這是很難得的。如果沒有前面近 40 年的鋪路,這樣的成果是很難達到的。

國際援助之所以為人垢病,主要源自於各國的發展經費沒有被妥善利用,且在冷戰時期,第一世界為了對抗第二世界的共產國家,撒了很多錢去支持許多貧窮國家的獨裁者。然而到了今天,如果你把全球的援助經費加總再平均分給所有的貧窮人口,其實每個人一年不過只分到 25 美金(約 750 元臺幣)。如今,發展經費的投入其實沒有大家想得那麼多。

示意圖來源:https://goo.gl/SKFzq7

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想要讓發展工作確實落實、發展經費被確實運用,其實重點在於有效運作的民主體制。民主體制讓人民能信賴政府,也讓援助這件事得以發揮,有效推動經濟發展。

印度經濟學家 Amartya Kumar Sen 曾說,在他的學生時代,約莫 60 年代時,印度的饑荒成為全球最嚴重的幾個問題之一,引起翻騰的民怨。如今擁有 12.5 億人的印度,一直以來都有很健全的國會體制,非常重視選舉,政府因此會承受人民的壓力,而饑荒正好是足以壓垮一個政權的最後一根稻草,讓政府不得不重視。也因此,印度政府被迫下定決心解決這件事。如今的印度雖然還有貧困及其他許多問題,但大規模的饑荒已經絕跡。

這就是民主體制的作用。當然,看看新加坡和中國,你確實也可能在一個極權國家做到發展工作。尤其是中國,政府有意識的警覺到環境生態、城鄉嚴重差距等問題,也著手去解決。但卻是透過高度獨裁及違反人權的方式來控制這些事、帶動國家發展。比起來,如果真要選擇,我還是寧願選擇去印度生活,而非中國。

示意圖來源:https://goo.gl/TxbAmq

示意圖來源:https://goo.gl/TxbAmq

企業參與發展工作,從跨國規範開始

NPOst:現在的發展領域不斷在討論企業參與這件事,企業也不斷在強調企業社會責任(CSR)。究竟在全球發展工作中,私部門(企業)的角色該如何拿捏?

Justin Kilcullen:

天主教教宗本篤 16 世(Pope Benedict XVI )曾在 2008 年金融海嘯後說:「如果大家都認為金融體系龐大到禁不起傾頹,那麼人類發展更是如此。」

人類發展是一個更巨大的體系。當我們在討論發展援助時,不斷在討論企業能運用自身力量參與其中。但老實說,企業對國際援助和 SDGs 真的有興趣嗎?還是他們只是看到無限的商機和市場?只關心營利?

事實上,企業與發展工作息息相關,尤其 SDGs 第 8 項目標就強調了經濟成長與就業機會、體面工作(Decent Work and Economic Growth)。這概念非常重要,因為就業是脫貧的關鍵。

然而,僅管我們不斷討論企業的角色,但永遠不會來參與討論的就是企業本身,這些討論總是激不起他們的興趣。就算他們關注 CSR,也不會坐下來跟發展工作者討論,只會覺得自己做、做自己就好。許多國際援助汲汲營營在做的事,例如改善健康、教育和基礎建設、造橋鋪路等,很多企業根本不會花精力參與,僅管它們確實得益於這些發展計畫,因為這些計畫改善了人們的健康和智識,讓居民們得以為企業工作,基礎建設也拓展了商業市場。

示意圖來源:https://goo.gl/8ctm1p

天主教教宗本篤 16 世(Pope Benedict XVI )/示意圖來源:https://goo.gl/8ctm1p

就連國家所支持的企業參與,也未必立意單純。聯合國已經要求先進國家對外援助的金額比例,必須達到該國國民生產毛額的 0.7%(0.7% of GNP)(僅具建議性質,不具約束力與強制力),英國在卡麥隆執政時期也修改了國際合作發展法(國合法),明定英國的官方援助(ODA)要達到其 GNP 的 0.7%。

然而,英國政府終究還是一個右派保守政府,怎麼可能做出這樣的承諾?顯而易見背後有其商機──英國政府試著透過這樣的外援,支持英國企業在海外貧弱國家開拓市場、輸出英國技術。

在這種情況下,企業參與發展工作的核心,必須從規範企業的做事方法開始。已開發國家的企業到發展中國家去開拓市場,必須要有人嚴令其秉持開放透明,當地員工的待遇就算無法跟本國員工的薪資一樣,至少也要讓他們能夠擁有良好的生活,並給予勞工籌組工會的權利,提供安全和健康的勞動條件。最重要的是,企業必須繳稅,不能逃稅,如此才能真正對當地的發展有所貢獻。

這樣的規範還必須一體適用。很多跨國公司會因為在某個貧弱國家被指責苛刻勞工、違反人權,就乾脆換一個體制不那麼健全的國家來做生意。已開發國家必須想辦法利用規範來防止這種事,在貿易協定的訂定過程中,就必須把這些概念都放進去。

當然,這些規範也不能過度嚴格,否則對小型企業來說會是很沉重的負擔,反而會排擠掉小型的優良企業。


延伸閱讀:NPOst 聯合國永續發展目標(SDGs)專欄

 


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作者介紹

葉靜倫

葉靜倫

臺北人,七年級,傳播媒體與文化研究出身, 擔任出版編輯超過七年,熱愛文字與閱讀。 善感,不易淚, 相信善意真實存在,如同明瞭惡意確實橫行; 已完成人生第一個夢想,正在進行第二個。

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