【活動現場】從 311 看重大災難後,NGOs 的整合與支援

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名稱:「緊急救援的評估、測量與責信」工作坊

日期:臺北場 2016 年 5 月 12 日(星期四)、臺南場 2016 年 5 月 13 日(星期五)

時間:9:00 - 17:00

地點:臺北場/大坪林聯合辦公大樓、臺南場/成功大學光復校區

主辦:賑災基金會、臺灣海外援助發展聯盟(Taiwan Aid)

主講人 1:松尾沢子

於國際合作領域工作超過 20 年,曾任職於日本國際協力機構(JICA)及經濟暨合作發展組織日本代表處(Japan Delegation to OECD)等政府機關。現職為日本國際協力 NGO 中心(JANIC)能力建構組組長。

主講人 2:黃文忠

曾於香港紅十字會擔任國際賑災與服務主任、世界展望會中國辦事處項目辦公室主管,於國際賑災領域上有豐富經歷。目前任職於香港樂施會,人道救援項目質量與能力發展統籌。

主講人 3:李寶琪

於 2013 年加入香港樂施會,在國際項目部任職人道救援及災害管理項目幹事。負責管理人道救援及與社區備災和恢復的項目,並與各地樂施會溝通,共同制定項目策略。

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編按:

臺灣和日本一樣是地震頻仍的國家,除了政府單位,民間救災體系如各領域 NGOs 也需要具備即時反應的能力。臺灣海外援助發展聯盟(Taiwan Aid)此次與賑災基金會共同舉辦「緊急救援的評估、測量與責信」工作坊,即請來日本國際協力NGO中心(JANIC)能力建構組組長松尾沢子女士,以及香港樂施會(Oxfam Hong Kong)資深專家黃文忠先生與李寶琪女士,共同分享重大災難時的反應經驗。

「舉辦這樣的分享,並非因為預設國家將頻繁發生災難,而是無法忽視預防的必要性。」Taiwan Aid 理事長王金英說。

2011 年的 311 大地震,對日本來說是少見的複合式災難,包括地震、海嘯、核災陸續襲擊。過去,在國際間,像日本這樣的已開發國總扮演著出隊救災的角色,例如菲律賓風災等,極少需要接受國際援助。然而,311 的可怖無以衡量,超過 1.5 萬人死亡,6152 人受傷,146914 人被徹離,直至 5 年後的今天尚無法返家。

這場災難,彷彿一記警鐘敲醒了日本。政府第一次意識到或許是時候接受外部援助,民間 NGOs 則無論規模大小,各組織第一次發現,自己平時並沒有做好足夠的準備。

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松尾沢子女士現職日本國際協力 NGO 中心(JANIC)能力建構組組長

重大災難後的官民意識

日本雖然有些大型、跨國的 NGOs,但整體看來有 8 成左右還是屬於年經費低於一億日元(約 3000 萬臺幣)以下的中小型 NGOs。在所有 NGOs 中,有 6 成以上是以教育服務為主,其次是健康與鄉鎮發展,彼此之間缺乏足夠的橫向連結。

311 發生後,有 4 成左右的 NGOs 在 3 天內即起行動,6 成左右在 10 天內進駐。超過 500 個專業計畫與支援在各個不同的領域實施,包括物資、食物、醫療、心理支持與衛教。除此之外,也有人在災區提供洗衣機、電視機等,因為他們相信,讓災民的生計和生活能維持在災前的水準,是很重要的一件事。

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NFI:非糧食的協助(如物資)

NFI:非糧食的協助(如物資)

在緊急事故中,NGOs 強調的是將事情做對,所謂的「對」,旨在遵循人道、公正、透明與獨立,但同時,每個組織也都希望能同時結合自身任務、願景與價值,因為在巨大的結構網中,每個 NGO 都還是由獨立的個體所集合而成。

先有了這樣的共識,再依救災指南來檢視自身行動,才有辦法把事情做對。

如今,更多的標準和機制都在 311 之後陸續被建立,NGOs 也開始重視是否能完整回應災戶需求。香港樂施會的黃文忠說,在災難中,除了做災害管理,也必須講求長遠的發展。因為當一個社區逐漸發展起來後,災害是其中一個使其發展倒退或停止的因素。

黃文忠任職於香港樂施會,負責人道救援項目質量與能力發展統籌

黃文忠任職於香港樂施會,負責人道救援項目質量與能力發展統籌

政府的積極功能

任何尚未失能的國家,即使人民再不滿意,政府在重大災害中都扮演著至關重要的角色。尤其許多重大災害中,當災民於短時間內大量產生,物資需求無限擴大,許多地方政府便幾乎處於半癱患狀態,平日的準備更形重要。

日本政府早在 1995 年芮氏規模 7.3 級的阪神大地震後便修改 NGO 法,2011 年 311 大地震後,更火速修訂災害對策基本法,主要針對四大方向:

  1. 提昇大規模災難中的應變能力
  2. 給予受災者及社群更好的回應,將受災戶視為整個救災的核心
  3. 在災害前就做好訓練,提昇在地能力、原住民知識與技巧,以及準備的方法
  4. 檢視並修正災害應變中心的角色及相關功能。包括在重建階段聯結各非政府組織及在地公民團體、個人志工等

第四點是關鍵性的提醒,脫離過去一味交給災害應變中心的思維,除了非政府組織、非營利組織、本地企業等,還納入在地社區組織(CBO)。同時,日本政府也在 311 後調整了想法,認為「必要的時候」,國家還是需要國際間的援助,可以適當開放。

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民間團體的整合與支援

與此同時,各民間團體仍然缺乏一個永久性的單位來持續聯結、做足日常準備。於是在 311 後,日本公民社會決定成立災害志願行動組織(JVOAD,Japan Voluntary Organizations Active in Disaster)。JVOAD 的工作包括日常培力、國際連結及緊急應變,尤其是在災害時提供資訊給想到災區服務的個別志工。這個組織在今年 4 月 16 日的熊本地震中也起到一定的作用。

除此之外,於 1987 年就成立的日本非政府組織國際合作中心(JANIC,Japan NGO Center for International Cooperation)也扮演舉足輕重的角色。JANIC 平時負責協助日本 NGOs 與國際接軌、進行各組織研究、扶植新組織、舉辦全國性會議等。也因為平時擅長的並非救援整合與協調,因此在緊急災害中,JANIC 的角色並非直接援助,而是以後端支持為主,包括資訊收集、資源整合、救災倡議與經驗資料建置等。

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同樣的改變也發生在 2008 年中國四川的汶川大地震之後。汶川地震造成 69207人死亡,18222 人失蹤,374176 人受傷,共 4624 萬人受災,影響遍及四川、甘肅、陝西省的 417 個縣、4656 個鄉鎮、47789 個村莊,四川重災區受災人口更高達 3224 萬。

在汶川地震後,中國社會的許多本土 NGOs 應運而生,本地基金會則開始壯大,積極參與人道救援工作。搜救隊伍則逐漸轉型,開始參與海外救援,包括尼泊爾地震、菲律賓的海燕風災等。

災難中的官民協力

直屬於日本外務省(相當於臺灣的外交部)、成立於 2003 年的日本國際協力機構(JICA,Japan International Cooperation Agency),一向以培養人才、溝通第三部門與政府為宗旨。在 311 救災行動中,有超過 7 成的 NGOs 深切感受到人力資源的潰乏,JICA 便跳出來幫忙整合專業人力,為民間 NGOs 提供人力資源。

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汶川地震後,樂施會也與中國國務院扶貧辦(國扶辦)外資項目管理中心及中國國際扶貧中心,簽訂協議,以彌補國家資金的不足,並引進國際間的災後重建方法,同時摸索新的重建模式。樂施會因此得以在 80 個受災村中各投入 100 萬人民幣,扶貧辦則另外投入 50 萬元。樂施會同時與四川、甘肅和陝西 3 個省的數十個民間機構合作進行重建計畫,加強橫向連結。

2013 年的菲律賓海燕颱風,讓 1400 萬人受到影響,造成 8000 人死亡,超過 400萬人無家可歸。樂施會也在災後與居民合作,透過問卷調查與長期訪視,對政府的重建和搬遷計畫提出建言,了解災民的實際需求。同年的四川雅安地震,更由當地社區村民、政府與樂施會三方參與所有的重建專案,包括設計、管理與驗收。

Photo: Jire Carreon/Oxfam

Photo: Jire Carreon/Oxfam

媒體的角色

樂施會的李寶琪說,重大災難因為新聞性夠,常吸引大量媒體爭相報導。然而世界許多地方其實有許多慢性的災害,如旱災、聖嬰現象等,都長期缺乏媒體關注。民間團體能做的,就是在平時與媒體保持良好的溝通,並且在災害尚未演變至非常嚴重時就先盡可能爭取公眾注意,以避免傷害惡化

松尾沢子則強調,媒體在災時能提供即時、準確的資訊,也能協助做紀錄和深度的分析,但災難發生時經常因此出現倫理問題──媒體會強調「人人都有知的權利」,卻因此向受災戶探問過多的隱私,甚至危害救災重建。

李寶琪於香港樂施會國際項目部,任職人道救援及災害管理項目幹事

李寶琪於香港樂施會國際項目部,任職人道救援及災害管理項目幹事

松尾沢子也提到,日本政府在 311 震災中,指定 NHK 電視臺為官民通訊重要媒體,然而大部分的 NGOs 卻不知道 NHK 的這種角色。媒體和 NGOs 缺乏良好的連結,也不知道如何合作,非常可惜。

「NGOs 在進入受災區時,都盡量達到自給自足,不再造成災區多餘的負擔。我認為媒體也應該要這樣自律。」松尾沢子補充說,媒體和 NGOs 的出發點本身已經不同,媒體想的是收視率,NGOs 想的是服務使用者,這是極需要取得共識的歧異點。

 


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作者介紹

葉靜倫

葉靜倫

NPOst 主編。臺北人,七年級,傳播媒體與文化研究出身, 擔任出版編輯超過七年,熱愛文字與閱讀。 善感,不易淚, 相信善意真實存在,如同明瞭惡意確實橫行; 已完成人生第一個夢想,正在進行第二個。

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