當社福的大網也出現城鄉差距（下）：追求自立自強，拒絕單打獨鬥

編按：

本文承上篇：當社福的大網也出現城鄉差距（上）：偏鄉工作者的酸與苦，一探全國在地非營利組織的經營困境。上篇從昨日開始已然發酵，許多朋友提供不同的面向與看法，NPOst 欣喜萬分。此系列上下篇文章來自數十個地方與全國性 NPO 及政府相關單位的訪談消化，然則臺灣社福與公益領域活躍熱絡，僅此 2 篇必不可能面面俱到，甚或見解不周。NPOst 非常歡迎社福夥伴與讀者朋友們指教討論，提供意見回饋，讓彼此共同邁步，開啟臺灣公益界更多良性對話。

4. 政府政策直接影響生計

偏鄉非營利組織因為募款能力較弱，企業進駐不多，絕大部分仰賴政府專案與計畫補助。然而縣市政府是否有錢補助社會福利，除了跟地區產業有關，也跟中央政策有關。

以花蓮和臺東為例，2011 年立法院三讀通過的花東地區發展條例，便讓地方能每年提出計畫爭取預算，自付額僅 10%，單就社會福利來說已是重要輔助。（花東地區發展條例爭議補充）臺東縣政府便以此投資智慧型服務，讓科技進駐衛生所、活動中心、老人服務中心等。臺中食物銀行則由政府公部門為後盾強力推動，「我們要做食物銀行，倒是連一個場地都要不到。政府的態度和能力，決定了社福的發展。」臺東縣社會福利聯盟總幹事鄭琬霖說。

另一方面，中央政府的框架難以因地制宜，也是偏鄉社福團體一大痛處。屏東勝利之家主任陳秀琴說：「偏鄉工作難找，我們扶助身障人士就業，小工廠沒有能力按中央規定，以法定最低薪資來聘任，但其實在屏東這些偏遠地區，有工作就要偷笑了。一個很想聘、一個很想做，卻因為達不到規定而無奈。對我來說，這就是以中央思維在計量、算數字，卻無法針對偏鄉的實際情況來解決問題。」

勝利之家的庇護工廠

又例如，偏鄉人口密度低，受服務者距離遠，同樣的計畫從城市搬到鄉鎮，以公里數來換算日間照顧據點或居服員人數，幾乎達不到政府要求。或者，政府會要求社福團體的服務量以衝核銷，對幅員廣闊交通成本高的偏遠鄉鎮來說，也是難以達到的標準。「中央對地方都有社福評鑑，地方有很多標準都做不到，評鑑做不好，資源當然就來不了。都說城鄉差距，其實別跟臺北比了，光是高雄……過了一個高屏溪，就是兩個世界了啊！」陳秀琴感嘆說。

「我們和縣政府的關係是好的，大家互相幫助。可是老實說，政府自己都很窮，沒什麼資源、自顧不暇，稅入不夠稅出。頂多只能靠他們盡量幫忙引進資源。」陳秀琴和鄭琬霖不約而同說了一樣的話。

屏東縣社會處副處長許慧麗表示，屏東縣的社福經費來自中央補助、公彩盈餘和縣府自籌，少部分屬計畫型補助和企業贊助。自籌部分因屬財力較弱的縣市，因此只占 10%。但即使如此，這個老人人口占比高達 16% 的老縣市，還是無力建制布齊一村里一據點的日間照顧中心。有些村落則是本身幅員太廣，反而一據點還不夠。

臺東縣社會處長曹劍秋則說：「我們一直被要求擴大社會福利，但真的無能為力。財務狀況不理想，政府經費只會愈來愈少，補助愈來愈少。現在只能盡可能去做 NPO 培力，訓練他們自立。」他補充道：「偏鄉社福組織普遍依賴政府，就如同許多居民也過度依賴政府，認為家裡的老人就應該要是政府照顧，其實對長輩來說，家人的支持才是最重要的。」

依賴政府的困境之一，就是承接政府委辦案後，得面對無止盡的繁複核銷。曠日廢時，耗時耗力，會計程序繁雜，最可怕的是撥款經常遲滯，短則數週，長則數月，一旦落到無力周轉的小組織身上，往往成為致命傷。

陳秀琴也強調：「屏東現在還是有很多團體抱著『政府要為我做什麼』的心態，沒有意識到自己要增能，總覺得都是政府要做。然後大家又各自掌握著資源，不願分享，橫向連結非常弱。」

張弘典是臺東咖啡主題館社會企業創辦人，他在臺東以咖啡產業培植社會企業，力圖發展當地團體的力量：「鄉鎮的土地跟都市不一樣，這裡的土地要有產值，要能生產，我們才能生存。臺東是剛好有這個產業可以做，否則大家都是經濟弱勢。」

他斬釘截鐵的說：「經濟弱勢就是所有問題的根源。就學率低、中輟生、自殺率高、離婚率高、少子化、隔代教養……社會問題統統跑出來。靠政府是無法長久的，我們必須自立，找到自己能發展的產業，否則永遠起不來。」

圖片來源：艾蘭哥爾臺東咖啡主題館

5. 服務成本高，進入門檻高

偏鄉幅員廣闊，交通成本高，城市大品牌的大型組織要由外而內實行計畫，必須想辦法遠距管理，或派員駐點，但流動率經常偏高。從計畫環境探勘開始就必須不斷花費人事、調查與交通成本，還得打入在地社群，競爭地方政府資源，沒有幾年的深耕，想要執行計畫並不容易。目前如屏北、花蓮、臺東等地區，多以慈濟、世界展望會、家扶基金會、勵馨基金會等大型跨地域組織才有能力打入。

「澎湖過去找我們去做復康巴士，我還得坐好幾趟飛機，帶好幾個同事去觀察環境，成本真的很高。且接下來還有管理上的問題。」伊甸基金會副執行長林文賓說。

在地團體也無法迴避高昂的交通成本，但比起外地進駐的組織已經稍微容易一些。然而，前述如人力、財力、服務專業等皆有待訓練。且偏鄉團體因自籌款經常不夠，極端仰賴政府補助及專案計畫，其地方政府卻又經常自身難保，補助款不到位，或發了也還需要組織自籌。

過去非營利組織開始跟企業合作，試圖透過異業結合突破資源缺口。然而現今許多大企業自己都下轄設置慈善基金會，「自己的形象自己做」，不再需要跟條件很多的 NPO 配合。也有的組織渴望轉型成社會企業，卻不是每個地方都有足夠的產業能量能讓 NPO 適切轉型。

6. 觀念推行大不易，後端社福依賴高

議題推展與操作，是許多從事直接服務的地方團體所無力處理的，然而觀念的普級是重要的預防工程，許多問題若能即早發現，未來就不必演變至中、重度失能，坐等更多社福力量介入。

例如，臺灣有很高比例的腦性麻痺是可以教育的；15 歲以上的身障者也可以透過訓練和庇護工廠得到歸屬，這些成人身障者不僅會老，還會提早老化，必須即早介入。曹劍秋再三強調：「臺灣的社會福利，要餵飽人並不難。難的是讓身障朋友自立生活，自我發展，回歸社區與社會。」花蓮與臺東因為早期醫療資源不足，再加上山區多意外，是臺灣身障人口占比最高的兩大縣市。

另一方面，幼兒的早療黃金教育期落在 3 歲以前，這段時間的 1 年教育勝過 3 歲以後的 10 年教育。「城市裡觀念流通，家長們反而會去要求醫院多做些早療課程。」陳秀琴說：「但在鄉鎮裡，首先要說服家長們帶孩子來做治療就很困難，許多家長不覺得孩子有問題，也不願意做篩檢，或者根本付不出錢。但家長是孩子的第一個老師，我們非常需要家長跟我們一起陪孩子走下去。」

其他如有效延緩老化、預防病變的老人家輔具應用，或社福補助與申請等，都是許多鄉鎮居民不知道「原來可以這樣」的資源。換句話說，不是不願，許多時候也不是不能，而是不知。「其實知道社會資源的人，以弱勢來說還算是處在中間的。真正的弱勢是不會找資源的人，這些才是最該擔心的。」鄭琬霖感嘆的說。

7. 不缺物資只缺分配，不缺課本只缺老師

偏鄉承載著資源匱乏的迷思，實則面對的經常是人手不足無力整理而屯積、物資重覆性太高，或單一事件讓資源過度集中。

陳秀琴說，每逢收成或慶典，勝利之家經常收到大量的米，放久了會壞，又不能拒絕，作為捐物也不能賣掉，處境尷尬。最後往往只能盡量跟其他團體換物資。鄭琬霖也說：「許多老牌團體不斷收到大量物資，沒有人手整理分配，有時碰到新聞媒體偶爾報了哪個弱勢家庭的新聞，物資更會大批湧入，最後就只好屯積。大家覺得偏鄉很缺資源，不斷的送進來，這也是我們聯盟結合各團體力量的原因，其中之一就是希望物資能做有效運用，第一時間分給最需要的團體。」

「城鄉差距確實存在，但這是單以資源來看，並非是歧視性的語彙。」許慧麗說：「地方政府要做的是觀察鄉鎮需求，因為許多時候，資源到位的方式是不同的。如同都市孩子的課後補導可以補助現金，或補助聘任師資，但偏鄉需要的是帶『人』進去，空有補助款也沒有用。」

追根究柢，還是服務與人手不足。曹劍秋說：「教育是長期性的，不會因為幾月的陪伴，小孩子就能長出競爭力。這裡從外面送進來的教材很多，老師卻很少，要學才藝或其他活動都很困難，許多家庭也無力負擔。」他嘆了口氣說：「學習不是只有課本，但在偏鄉，課本以外的都不容易取得。」