陳岱嶺專欄/選擇性的援助,造福了誰?

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日益增加的國際官方援助款項,真的讓世界變得更好了嗎?答案也許不是那麼樂觀,事實上,根據經濟合作暨發展組織(OECD)對國際官方援助所做報告可見,「援助者間缺乏協調」與「非預期造成的資源浪費」,是讓援助效益一直大打折扣,卻久未解決的問題。

在世界的彼端06

在西非的內陸小國尼日,一個人口 1800 萬左右的國家,有著將近 900 個來自世界各國的官方援助計畫正在執行中。這些援助項目間的領域差距並不巨大,在推行的地域上也極為重疊,卻因為來自不同國家的不同援助架構,以及不同的經費來源,而瑣碎地需要一一逐案撰寫計畫進度報告、評核以及執行與採購。對政府人事效能本來就不彰的國家來說,一旦每個援贈國的計畫項目彼此缺乏整合,各自為政時,其中繁複且冗雜的人事行政成本就會轉嫁到尼日政府身上,成為非常沉重的負擔。

相較於種種繁瑣的計畫,有沒有方法是乾脆給予受援國高度自主權,使其自行將援助款運用在有需要的地方呢?有,但是在 2014 年的全球公私部門援助預算總額 1625 億美金裡,這種直接捐贈現金(又稱為 budget support)給受援國全權使用的占比不到 6%,只有零頭般的 95 億。且即便是直接捐贈現金,援助國仍可利用威脅中斷隔年捐贈款的方式,讓受援國在經費使用上承受壓力,於是為了維持款項的長久,而變相地仍舊遭援助國控制。

聯合國祕書長潘基文

聯合國祕書長潘基文

當然,我們可以找到很多站在援助者觀點的理由,好比受援國政府普遍清廉度低落,財政不透明等,以此堅持將國際援助項目以財貨及人力資源等計畫形式給予受援國。然而,對第一世界國家來說,這背後的考量,更多的是想要透過援助,變相向受援國售出本國產業的技術與服務。

以美國援外總署(USAID)或英國國際發展署(DfID)為例,援贈計畫裡的包商,大多被要求必須是來自援助國的廠商,這也讓華盛頓與倫敦等地興起了專門吃政府援外計畫採購案的產業──當援助竟然成為一項充滿商機的寶庫,人道甚至也可以是門好生意。

然而,OECD 國家的官方發展援助目的,不是既要「降低貧窮」,也要「建構永續的經濟成長」嗎?援助一方面也許暫時救助了貧窮,卻也在其中成為阻力,使當地無法自給自足形成能自行解決問題的產業鏈。

Views of the Zaatri Refugee Camp in Jordan,

聯合國在約旦的難民營

這不免引發了一個疑問:官方發展援助(ODA)到底是不是個有效協助受援國追求聯合國永續發展計畫(SDG)的模式?如果 ODA 的背後存在著各種但書,那不就證明了背後,其實是有額外的,非人道考量的條件?帶有非人道考量因素的援助,在思維上決定了援助的分配,無法確實反映受援國在減貧與發展上的需求。

而當援助不是門好生意,或是目的與援助國利益無密切相關時,援助背後的偏好所產生的結構性分配不均也就應然而生。

26 March 2013. Nyala: Participants of the Internally Displaced Persons and Refugees Conference at the Koral Hotel in Nyala, South Darfur. 600 participants took part, including Internally Displaced Persons and Refugees in Darfur and Refugees in Chad. The objective of the conference, organized within the framework of the Doha Document for Peace and in Darfur and facilitated by UNAMID, is to ensure that the concerns of Internally Displaced Persons and Refugees are addressed and to solicit their contributions to the agenda of the upcoming Darfur Donors Conference. The forum allows all stakeholders to share their views toward reaching a durable solution toward bringing peace to Darfur. Photo by Albert Gonza?lez Farran - UNAMID. participants took part, including Internally Displaced Persons and Refugees in Darfur and Refugees in Chad. The objective of the conference, organized within the framework of the Doha Document for Peace and in Darfur and facilitated by UNAMID, is to ensure that the concerns of Internally Displaced Persons and Refugees are addressed and to solicit their contributions to the agenda of the upcoming Darfur Donors Conference. The forum allows all stakeholders to share their views toward reaching a durable solution toward bringing peace to Darfur. Photo by Albert Gonza?lez Farran - UNAMID. participants took part, including Internally Displaced Persons and Refugees in Darfur and Refugees in Chad. The objective of the conference, organized within the framework of the Doha Document for Peace and in Darfur and facilitated by UNAMID, is to ensure that the concerns of Internally Displaced Persons and Refugees are addressed and to solicit their contributions to the agenda of the upcoming Darfur Donors Conference. The forum allows all stakeholders to share their views toward reaching a durable solution toward bringing peace to Darfur. Photo by Albert Gonza?lez Farran - UNAMID.0 participants took part, including Internally Displaced Persons and Refugees in D

去年,OECD 國家官方援助的額度,總量從 1960 年代的 370 億美金,攀升到如今的 1316 億美金,創下過去十年來的新高,較 2014 年成長了 6.8 個百分點。然而細看這歷史新高的援助總額,會發現真正造成預算飛躍成長的,是各已發展國家(主要是歐陸)的人道急難援助經費,其中,絕大多數的增幅是針對國際難民議題。因為難民潮的失控,讓相關援助額度在過去一年來翻了將近 2 倍

但這個增幅是花在採取國際行動,讓中東國家根本性地解決難民問題嗎?不是。各國在難民人道援助上的花費,絕大部分是用在自己國內,用來安置湧入的國際難民,實際上屬於國內的支出,只是技術上被視作國際援助的一部分而已。

Secretary-General Ban Ki-moon visits Kawrgosik Camp.

然而另一方面,卻有高達全球難民總額 62.3%,約 760 萬人,並不居住在各種國際援助進駐的難民營內,也無法享受到歐陸各國大幅增加的難民治理援助。這些難民遍佈在各原生國家的都市邊緣,或因戰亂或經濟發展下的都市化、為了生存而被迫往都市遷徙而形成都市難民(Urban Refugee)

這些都市難民在國際脈絡下因為沒有跨境逃難遷徙,在大多數國家中被認為是內政問題,且因治理上成本太高且複雜,長期以來成為缺乏國際人道援助的角落。

各懷目的各自為政的援助框架,以及對議題有差別的重視,還有部分援助承諾的食言,都讓國際官方援助充滿選擇性。當各國忙於在治標不治本的援助行動花上大把銀子時,真正值得永續投入的援助項目卻持續被犧牲。

肯亞難民營

肯亞難民營

「選擇性的援助」一詞,似乎最能夠形容第一世界國家在援助工作上的治理心性,並作為本文的結尾——援助國真正在乎與給予的,不是更多對第三世界的承諾,或是對其苦難的正視。預算的增長是因為第三世界的災厄透過日益緊密的全球化過程,影響到第一世界國家的國內秩序,並帶來陌生與不安的經濟社會困境。

美國疾病管制署(CDC)在非洲投入大量的抗愛滋與瘧疾經費即為一例,如今歐陸難民議題亦然。都是基於不得不維穩,以及將災厄圍堵於境外的統治心態,才在問題到了不得不介入的態勢後,投入更多國際援助預算來緩解問題蔓延。對這些援助者而言,難民、疾病等,其實都不是個問題,第三世界動亂影響到自己國家的社會安全,或者阻礙了既有的資源剝削結構,才是不得以採取行動的原因。

 

延伸閱讀:

每人捐 5 元就能拯救貧窮?諾貝爾經濟學獎得主:援助幻象

發展經費挪作他用,永續發展可能嗎?

 


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作者介紹

陳岱嶺

陳岱嶺

臺大公衛雙主修社會學畢業,前駐外公共衛生長期志工,目前於研究所鑽研國際衛生。外表看起來有點老成的 24 歲小伙子。喜歡想東想西,動手實踐創意,朝發展工作志業持續前進中。

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