陳岱嶺專欄／選擇性的援助，造福了誰？
日益增加的國際官方援助款項，真的讓世界變得更好了嗎？答案也許不是那麼樂觀，事實上，根據經濟合作暨發展組織（OECD）對國際官方援助所做報告可見，「援助者間缺乏協調」與「非預期造成的資源浪費」，是讓援助效益一直大打折扣，卻久未解決的問題。
在西非的內陸小國尼日，一個人口 1800 萬左右的國家，有著將近 900 個來自世界各國的官方援助計畫正在執行中。這些援助項目間的領域差距並不巨大，在推行的地域上也極為重疊，卻因為來自不同國家的不同援助架構，以及不同的經費來源，而瑣碎地需要一一逐案撰寫計畫進度報告、評核以及執行與採購。對政府人事效能本來就不彰的國家來說，一旦每個援贈國的計畫項目彼此缺乏整合，各自為政時，其中繁複且冗雜的人事行政成本就會轉嫁到尼日政府身上，成為非常沉重的負擔。
相較於種種繁瑣的計畫，有沒有方法是乾脆給予受援國高度自主權，使其自行將援助款運用在有需要的地方呢？有，但是在 2014 年的全球公私部門援助預算總額 1625 億美金裡，這種直接捐贈現金（又稱為 budget support）給受援國全權使用的占比不到 6%，只有零頭般的 95 億。且即便是直接捐贈現金，援助國仍可利用威脅中斷隔年捐贈款的方式，讓受援國在經費使用上承受壓力，於是為了維持款項的長久，而變相地仍舊遭援助國控制。
聯合國祕書長潘基文
當然，我們可以找到很多站在援助者觀點的理由，好比受援國政府普遍清廉度低落，財政不透明等，以此堅持將國際援助項目以財貨及人力資源等計畫形式給予受援國。然而，對第一世界國家來說，這背後的考量，更多的是想要透過援助，變相向受援國售出本國產業的技術與服務。
以美國援外總署（USAID）或英國國際發展署（DfID）為例，援贈計畫裡的包商，大多被要求必須是來自援助國的廠商，這也讓華盛頓與倫敦等地興起了專門吃政府援外計畫採購案的產業──當援助竟然成為一項充滿商機的寶庫，人道甚至也可以是門好生意。
然而，OECD 國家的官方發展援助目的，不是既要「降低貧窮」，也要「建構永續的經濟成長」嗎？援助一方面也許暫時救助了貧窮，卻也在其中成為阻力，使當地無法自給自足形成能自行解決問題的產業鏈。
聯合國在約旦的難民營
這不免引發了一個疑問：官方發展援助（ODA）到底是不是個有效協助受援國追求聯合國永續發展計畫（SDG）的模式？如果 ODA 的背後存在著各種但書，那不就證明了背後，其實是有額外的，非人道考量的條件？帶有非人道考量因素的援助，在思維上決定了援助的分配，無法確實反映受援國在減貧與發展上的需求。
而當援助不是門好生意，或是目的與援助國利益無密切相關時，援助背後的偏好所產生的結構性分配不均也就應然而生。
去年，OECD 國家官方援助的額度，總量從 1960 年代的 370 億美金，攀升到如今的 1316 億美金，創下過去十年來的新高，較 2014 年成長了 6.8 個百分點。然而細看這歷史新高的援助總額，會發現真正造成預算飛躍成長的，是各已發展國家（主要是歐陸）的人道急難援助經費，其中，絕大多數的增幅是針對國際難民議題。因為難民潮的失控，讓相關援助額度在過去一年來翻了將近 2 倍。
但這個增幅是花在採取國際行動，讓中東國家根本性地解決難民問題嗎？不是。各國在難民人道援助上的花費，絕大部分是用在自己國內，用來安置湧入的國際難民，實際上屬於國內的支出，只是技術上被視作國際援助的一部分而已。
然而另一方面，卻有高達全球難民總額 62.3%，約 760 萬人，並不居住在各種國際援助進駐的難民營內，也無法享受到歐陸各國大幅增加的難民治理援助。這些難民遍佈在各原生國家的都市邊緣，或因戰亂或經濟發展下的都市化、為了生存而被迫往都市遷徙而形成都市難民（Urban Refugee）。
這些都市難民在國際脈絡下因為沒有跨境逃難遷徙，在大多數國家中被認為是內政問題，且因治理上成本太高且複雜，長期以來成為缺乏國際人道援助的角落。
各懷目的各自為政的援助框架，以及對議題有差別的重視，還有部分援助承諾的食言，都讓國際官方援助充滿選擇性。當各國忙於在治標不治本的援助行動花上大把銀子時，真正值得永續投入的援助項目卻持續被犧牲。
肯亞難民營
「選擇性的援助」一詞，似乎最能夠形容第一世界國家在援助工作上的治理心性，並作為本文的結尾——援助國真正在乎與給予的，不是更多對第三世界的承諾，或是對其苦難的正視。預算的增長是因為第三世界的災厄透過日益緊密的全球化過程，影響到第一世界國家的國內秩序，並帶來陌生與不安的經濟社會困境。
美國疾病管制署（CDC）在非洲投入大量的抗愛滋與瘧疾經費即為一例，如今歐陸難民議題亦然。都是基於不得不維穩，以及將災厄圍堵於境外的統治心態，才在問題到了不得不介入的態勢後，投入更多國際援助預算來緩解問題蔓延。對這些援助者而言，難民、疾病等，其實都不是個問題，第三世界動亂影響到自己國家的社會安全，或者阻礙了既有的資源剝削結構，才是不得以採取行動的原因。
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