人頭照服員與偽造班表，如何一再逃過稽查與評鑑？／【連載】養護人生（3／6）
編按：
從一個老人跌倒卻被掩蓋真相開始，一位曾服務於養護機構的醫師著手寫下一連串現場觀察。此專題共分成 6 篇連載，從照護機構處理住民意外的態度、過勞默聲的看護移工、失靈的稽查與評鑑機制，到機構方各種巧立名目的收費、身心俱疲的家屬，以及所有結構中知情的員工們。
臺灣 65 歲以上老年人口占總人口的比率，於今（107）年 3 月底達到 14.05%，正式邁入「高齡社會」，且僅僅再過 8 年，我們便將成為「超高齡社會」。在高齡照護的重重挑戰中，養護機構如雨後春筍，甚至成為銀髮商機中重要的投資標的。然而本連載作者想強調的卻是，一個缺乏「人本」思維的照護環境，極有可能在機構、家屬、勞工、移工、政府等各方機制失靈之下，將整個社會的老後生活拖向深淵。
此番連載並非欲打擊所有努力用心在長照 2.0「滾動式修法」中掙扎求存的工作者與經營者。既然身在其中的每個人都與困境環環相扣，反過來說，若你我都能意識到自身的角色與力量，終才能求得改變的的機會。
承上篇：養護機構裡看不見的「人」：那些面目模糊的「外國朋友」們／【連載】養護人生（2／6）
敘事至此，你一定會有疑問：現行的評鑑這麼多，如果一家養護機構內部竟然存在這麼多重大的問題（剝削移工、隱藏事故證據、不按勞基法給付薪資等），為什麼能一直通過社會局、勞工局的稽查，以及老人福利機構的各種評鑑呢？
如果你親自前來參訪養護機構現場，不難發現許多機構其實長期雇用多位外籍照服員，和僅僅少數幾位臺籍照服員，但這於法不合。為了保障本國籍勞工的就業權利，法令規定外籍照服員的人數不得比本國籍來得多，也就是說，機構每雇用一位外籍照服員，就必須至少先雇用一位臺籍照服員。而這些照服員的名冊及其勞、健保資料，都必須提報給社會局審核。
但是長照機構的老闆，普遍喜歡僱用外籍勞工勝過本國籍勞工，經過前述外國朋友處境的描繪，便不難理解：一位惡老闆當然偏好僱用外籍照服員，因為他們不敢偷懶、不敢反抗、不嫌工時長（願意上 12 小時的班，一是因想多賺錢，二是沒有下班後家庭生活的顧慮），而且又看不懂中文、與臺灣社會的團體難有連結，所以就算住宿和伙食費不合理、加班費不給足、被巧立名目扣薪，他們也較不容易主張自己的權益甚至投訴資方，當然比臺籍員工更能成為「模範好員工」。就實務而言，機構普遍給外籍照服員較低的薪資，所以若以利潤為導向，老闆自然會希望能僱得較多的外籍勞工。
既然如此，那一間養護機構，要如何才能通過其主管單位社會局的查緝呢？
圖／Dmitri Popov @ unsplash
偽造人頭照服員何其容易
想要通過社會局的查緝其實不難，一個養護機構老闆只要存心，只需要找來他的親朋好友，將其列入機構照服員的名單，再提報給社會局即可。唯一的門檻，在於必須設法使他們取得照服員的執業資格，但這對機構的中心主任而言，也不困難。
依法，照服員取得執業資格必須具備以下 3 種條件之一，分別是「相關科系畢業」、「技術考試通過」，以及現行最多數人採行的「取得照服員課程結業證明」。暫且不論前 2 者，由於現階段照服員勞動市場人力匱乏，所以通過照服員課程的門檻在實務上變得極為寬鬆，且在某些機構中，機構的中心主任本身便具備課程講師的資格，如果該縣市的照服員課程又在此舉辦，那老闆的親朋好友甚至不用到場，只需要課後再將簽到表補上簽名即可。待結訓後，就等於多了一張臺籍照服員的人頭證照，再向社會局提報其勞健保資料後，便可多聘僱一位移工。另外，老闆也可藉此方式湊足上課人數，以符合開課條件，好向政府和學生收費，同時賺取講師費用，可謂一舉數得。
如果願意給老闆掛名的親朋好友數量不足，那也沒關係。他可以要求其他員工去充當照服員的人頭，而且不但更方便，相關單位前來稽查時也更難被抓到把柄，因為這個人確實常規性地在機構內工作。基本上，很少員工會因為堅持自己內心的道德正義，在老闆要求他們冒名簽到時選擇忤逆，因為那便是與自己的飯碗過不去。也因此，凡是未在法規規範內所須設置的職務，亦即非護理人員、社工、照服員等長照機構依法需設置的人員，例如清潔員、行政助理、總務、司機，甚至是廚師，都可能被如此頂替名額為照服員。
稽查權未充分行使，降低為惡與謊騙門檻
你一定想駁問，怎麼可能那麼容易？地方的社會局督導和中央的衛生福利部社會及家庭署，也會不定期前往機構稽查，他們也不是笨蛋，難道都不會發現背後實際的運作嗎？
答案是不見得。社會局人員前往稽查時，確實會要求機構方出示近 2 個月的照服員班表，而機構方為了應付，早已做好虛假的「對外班表」以供查看。此外，機構內部也在平時就對於評鑑和稽查有所演練，只要「警鈴」一作響，所有實際從事其它業務的人員，都將瞬間變身為協助住民翻身、如廁的「照服員」了。
當然，稽察人員也會留意機構現場當下的照服人員數量，然而，由於機構的空間格局通常具備不同的隔間甚至多樓層，不太有機會同時見到所有的照服員齊聚一堂，所以實務上，常常只要在整趟巡視與稽查過程中，讓社會局負責稽查的公務員「感覺」看到夠多的照服員，就能順利過關。
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你或許又會問：「怎麼可能？那如果稽察人員請機構的照服員排一列集合，並一一核對他們的身分證（護照）、照服員資格證明、長相，必要時拍照存底以利後續查證，不就很輕易能得知真相了嗎？」
理論上是這樣沒錯，但實務上各縣市社會局相關人員在稽查時幾乎都不會這麼做。這其中至關重要的癥結在於，公務人員講究依法行政，社會局所屬的社政單位人員考量自己沒有如同檢調單位的權限，所以往往在稽查當下，不敢採取較侵犯性的方式去質問業者，或利用更徹底的手段去發掘真實情況。
話雖如此，確實比起檢調單位，其它行政機關在法律上的權限受到更大的約束，但其實，法律還是有賦予這些單位完成職責的一定權限。但是這些公務員並不認為自己有這樣的權力，同時也擔憂在行使過程中可能不小心跨越業務職權，反而被業者提起訴願，那便是與自己的考績和終身俸過不去。對一般公務員來說，何苦呢？畢竟形式上也都盡了本份，那麼認真，那麼冒險，對他們有什麼好處嗎？
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第 2 個癥結點在於，社政單位的稽察人員難以具備「搜證」的心理素質。稽查時，機構方人員陪同時的態度，容易使稽察人員在當下不自覺地受其情感所左右，進而傾向選擇侵犯性較低的詢問或行為來完成稽查。例如：某些機構方會採取恭敬及和善的策略，讓稽查的長官在陪同巡視的過程中，下意識先建立起「機構主任很友善」的感受，這樣若接下來提出侵犯性高的要求，反而將顯得冒犯、突兀而沒有人情味，彷彿自己不信任一位好朋友。某些機構方則會採取兇狠與激進的策略，擺出一副「可以給你看的資料和環境都給你看過了，還想怎樣！」的嘴臉，還會特別以住民的權益為理由，給稽查者「擾民」的壓力，使執行公務的人員退縮。
具體來說，若社會局督導在巡視過程中，已先誇讚了機構某方面的表現，並與機構主任談笑風生，那麼，他就幾乎不可能再提出「集合所有照服員」之類的要求，或容易在機構方表達為難的情況下妥協。若真的發現名單上的某位照服員不在現場，機構方只要回答「他外出陪同住民就醫了」、「他今天有事提早離開」、「他今天調班」等藉口，社會局的人員即使意識到機構方有可能在說謊，基本上也不傾向於追問到底，往往就此作罷。
之所以這麼清楚，除了因為曾與不只一個縣市的社會局人員交流過，還不得不歸因於養護機構整體大環境的劣質，大大提升了機構員工的流動性。許多員工都曾待過其它家養護機構，也因此得以搜集探聽各種內情。
非常遺憾的，綜合各種情報得到的結論是，有不低比例的養護機構，其經營模式都是如此樣態。究其因，除了老闆（基金會董事）本身追求營利的價值觀而使這些機構的運作惡質化，社會監督的機制也未成功。原因正在於社政單位的公務人員缺少對相關法條完整、正確的認知，以及不具備「搜證」的素養，和缺乏行使自身權力以追求社會正義的執著。
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班表造假只需要時間，揭穿卻需要勇氣
如果連身為養護機構主管機關的「社會局」都無法成功突破業者的防禦，那麼非主管機關的「勞工局」，無法確實洞察機構運作的眉眉角角，也不那麼令人意外了。
勞工局的「勞動檢查處」設有專職的勞動檢查員，依法必須例行性以及在接獲檢舉後，對各事業單位進行勞動檢查。然而，就實務上而言，一個縣市受陳情的案件數量，常常遠多於該區所有勞動檢查員能夠負荷的總量，勞檢人力不足的窘境，使得各事業單位受常規勞檢的頻率下降，每次的勞檢也變得較大而化之，畢竟勞檢員的精力有限。
粗略的勞動檢查中，勞檢員會要求機構方提供「班表」與「出勤記錄」，並將 2 者核對，查看員工們一個月內的出勤日數、每日的出勤時數、加班時數等是否符合規定。若發現不符，則將去函要求業者解釋，若業者解釋不通過或逾期未解釋，則將依法處以罰鍰。
但這樣的稽查方式，業者同樣可以採取前述手法矇混過關。因為包含有人頭頂替的「對外班表」中，外籍照服員的出勤時間可是完完全全合法，只要再配合製作「檢查專用的出勤記錄」，假假便能得真，得以瞞過勞檢員的稽查。
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你可能又要提問：「出勤記錄怎麼可能那麼容易偽造？再說，勞工局人員可是天天在稽查各家企業的員工班表，難道他們長期以來就這樣一直被捉弄而沒有發現嗎？」
勞基法雖然清楚規定「雇主必須記錄員工的出勤時間至分鐘為止」，但實務上，「只要有心」，出勤記錄是非常容易偽造的。雇主傳統上是以「打卡鐘打卡」來記錄員工的上下班時間，然而，就老闆而言，通常不會喜歡這個方式，因為它存在 2 項重大的缺陷。首先，如果員工之間互相幫忙「代打」，則遲到（或早退）的人也還是可以保有準時上下班的打卡記錄；再者，如果今天雇主為了某個目的而意圖篡改出勤記錄，那麼全體員工的「改造工程」將過於浩大，同時員工還有機會保有真正出勤時間的備份作為翻盤證據。
那麼，是不是有一個可以避免同事間互相協助作弊，又能讓資方輕鬆簡便「調整」出勤記錄的方法呢？有，那就是指紋辨識系統。因為一來，員工之間難以偽造他人的指紋，雇主可以準確得知每一位員工最真實的出勤時間；二來，指紋機在感測指紋後，將以數位資料匯成電子報表，若雇主懷有不法意圖，僅僅需要在電子檔中修改報表上的時間，再交付予勞動檢查員，一切就大功告成。
當然，這並非毫無破綻，只要調閱最原始的記錄，與業者提供的時間兩相一比，自然可以發覺其中玄機，但重點是「鮮少有公務員有動機去調閱原始記錄，也不知道如何調閱」。
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不論業者提供的「班表」或「出勤記錄」，兩相對照之下是未發現異常，或是發現了諸如「工時過長」等具體的違法內容，基本上勞檢員都無從去懷疑出勤時間被造假，也因此不會產生調閱原始紀錄的動機；就算懷疑業者造假，也沒有能力去調閱最原始的出勤記錄。依現階段的運作技術，出勤時間將被匯入雲端，並保存在指紋機公司的系統中，這些資料屬於業者方隱私資料的一部分，如果指紋機公司在沒有得到買家同意的情況下，擅自交付相關資料給第三者，將身陷違反個資法的疑慮。即使是檢調單位，也必須獲得法官的搜索票後，才能向指紋機公司調取相關資料（同理適用於機構內攝像機的影像），但那也是在提出告訴或告發之後，才可能出現的情節。
總之，造假的出勤記錄要被揭穿，遠比想像中困難。我們無法對社政、勞政或衛政單位的公務員抱持過分的期待，他們講求依法行政，在業者未明確顯現違法跡象時，我們無法企盼一位公務員會為了心中所懷的正義，主張法律賦予他侵入性的行政職權，冒險犯難走在法律邊緣。他未必是不在乎公平正義，但他可能更在乎自身的飯碗，而唯有「安份守己」，才是最有保障的策略。
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哄騙稽查的 100 個理由
某護理同仁曾說，她過去所待的養護機構，在評鑑前確實就是用傳統的打卡方式來偽造出勤記錄。那是大規模的工程，主管們要負責對照班表，「製造」員工們過去一年內合法的出勤記錄。沒想到評鑑當天，委員現場抽檢時，發現 7 月份沒有人有 7/31 的上班記錄，正當委員要開口詢問時，某位主管反應迅速的解釋：「唉呀！那天我們的打卡機壞掉了！」而評鑑委員就這麼採信了。
類似的例子是，社會局人員來機構查訪，但因為機構行政人員偷懶，尚未「修改」員工們近幾天的出勤記錄，社會局人員發現某幾位員工明明班表上排休，卻有休假日出勤的記錄。機構方竟然指稱，是指紋辨識機壞掉了，「指紋壓過一次後每天就一直都印在上面，所以才會連休假日都有他們的記錄，已經跟廠商說要修了。」然後查訪竟然也就這樣順利結束了。（這種說法都可以信，大便都能吃了吧？）
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某市社會局的工作人員還分享，她曾在稽查時，發現「排休的外籍照服員出現在機構內從事勞動」，機構的主任竟然說：「她們是自願來幫忙住民洗澡的！」社會局人員明明覺得不合理，卻也不知道該怎麼繼續問下去，於是稽查也就這樣通過了。
某機構則是在稽查時，被發現「有排班的照服員竟然沒有在機構內」，機構方表示：那些照服員不是臨時有事請假、臨時有事早退，就是陪住民出去醫院就診。」接著經過「緊急聯絡」，10 多分鐘後，「人頭照服員」便來到了機構現場，稽查又再一次的通過了。
諸如此類粗糙的手法及藉口，若是訓練有素的檢調人員自然暪不過，應付一般的公務員卻是綽綽有餘。設想一下，體制內的社政、勞政、衛政公務員，最主要的任用門檻乃是必須通過國家考試，而考試又以相關專業的筆試為主，自然無法期待這些公務員能具備「搜證」的概念，以及對搜證相關的法律有深入的瞭解。
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另一方面，隸屬於行政院法務部的檢調單位，其內部人員雖經過特殊的搜證訓練，但他們基本上無從亦無權主動介入社政、勞政及衛政案件的調查，因為各政府機關的行政行為受法律所拘束，不同的任務應由具備其「事件管轄權」的機關來負責。且實務上來說，往往自己單位的事件都處理不完，哪還有時間和心力去插手別人的工作呢？雖然由社會局、勞工局主責的稽查事務，真的因為搜證困難，其實也可以依據〈行政程序法〉尋求檢調單位介入，但實際上真的如此做的，少之又少。
總結說來，雖然部分法律規範確實限制了對不法手段發掘、突破的過程，但多數稽核任務的失靈，還是應該歸責於執行稽查的過程，以及稽查系統的相關設置與流程。
法律的訂定與刪修，雖然緩慢，但也因而嚴謹。尤其若經過多年的延革，若發現有直接防礙、危及到某些族群的權益，還可以被提出來修改。但真正容易出問題的，是相關人員在稽查實務上的理解與執行，以及未能藉由反覆實踐來進行修正。這些運作上的不嚴謹，非常不容易被社會人士觀測到，也就不容易被提出。
實務而言，光是「公務人員規定在星期一到五的早上 8 點至下午 5 點上班」這項事實，就已經是所有稽查與評鑑「攻擊無效」的最大致命傷。一般人可能不容易有感，但對於一位有心作惡的老闆，這是一項必知的事實。因為它暗示了有心人可以在晚上更明目張膽地做壞事，並且將機構經營運作的缺陷，儘可能隱藏到沒有人看見的黑夜中。例如，夜晚正是所有「幽靈人頭」上班、實質人力最大限度減縮的時刻。
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當然，我們可能看過新聞報導，說政府單位夜間突襲，發現某企業的重大違規，但那僅僅是孤立的特例。確實，並非所有縣市的所有政府單位都不存在常規性的夜間稽查行為，但如果有，基本上也沒有成為制度上的常態，僅僅出自當局相關公務員道德上的責任感，甘願在夜間無薪出勤，為社會尋找蛀蟲。可想而知，夜間稽查的效益不但非常受限，嚴格說起來，如果部門人員在夜間執行公務，卻沒有其它補休的時間或加班費給付，還意味著有關當局自己本身就違反勞基法。
也因此，我漸漸懂得，原來白天與晚上的主要差異，不見得是物理照明上的亮與暗。對一家養護機構來說，道德上的光明與漆黑相對應於白日與黑夜，有時反而成為更高度的對比。
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