人頭照服員與偽造班表,如何一再逃過稽查與評鑑?/【連載】養護人生(3/6)

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編按:

從一個老人跌倒卻被掩蓋真相開始,一位曾服務於養護機構的醫師著手寫下一連串現場觀察。此專題共分成 6 篇連載,從照護機構處理住民意外的態度過勞默聲的看護移工失靈的稽查與評鑑機制,到機構方各種巧立名目的收費身心俱疲的家屬,以及所有結構中知情的員工們

臺灣 65 歲以上老年人口占總人口的比率,於今(107)年 3 月底達到 14.05%,正式邁入「高齡社會」,且僅僅再過 8 年,我們便將成為「超高齡社會」。在高齡照護的重重挑戰中,養護機構如雨後春筍,甚至成為銀髮商機中重要的投資標的。然而本連載作者想強調的卻是,一個缺乏「人本」思維的照護環境,極有可能在機構、家屬、勞工、移工、政府等各方機制失靈之下,將整個社會的老後生活拖向深淵。

此番連載並非欲打擊所有努力用心在長照 2.0「滾動式修法」中掙扎求存的工作者與經營者。既然身在其中的每個人都與困境環環相扣,反過來說,若你我都能意識到自身的角色與力量,終才能求得改變的的機會。

 

承上篇:養護機構裡看不見的「人」:那些面目模糊的「外國朋友」們/【連載】養護人生(2/6)

敘事至此,你一定會有疑問:現行的評鑑這麼多,如果一家養護機構內部竟然存在這麼多重大的問題(剝削移工、隱藏事故證據、不按勞基法給付薪資等),為什麼能一直通過社會局、勞工局的稽查,以及老人福利機構的各種評鑑呢?

如果你親自前來參訪養護機構現場,不難發現許多機構其實長期雇用多位外籍照服員,和僅僅少數幾位臺籍照服員,但這於法不合。為了保障本國籍勞工的就業權利,法令規定外籍照服員的人數不得比本國籍來得多,也就是說,機構每雇用一位外籍照服員,就必須至少先雇用一位臺籍照服員。而這些照服員的名冊及其勞、健保資料,都必須提報給社會局審核。

但是長照機構的老闆,普遍喜歡僱用外籍勞工勝過本國籍勞工,經過前述外國朋友處境的描繪,便不難理解:一位惡老闆當然偏好僱用外籍照服員,因為他們不敢偷懶、不敢反抗、不嫌工時長(願意上 12 小時的班,一是因想多賺錢,二是沒有下班後家庭生活的顧慮),而且又看不懂中文、與臺灣社會的團體難有連結,所以就算住宿和伙食費不合理、加班費不給足、被巧立名目扣薪,他們也較不容易主張自己的權益甚至投訴資方,當然比臺籍員工更能成為「模範好員工」。就實務而言,機構普遍給外籍照服員較低的薪資,所以若以利潤為導向,老闆自然會希望能僱得較多的外籍勞工。

既然如此,那一間養護機構,要如何才能通過其主管單位社會局的查緝呢?

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偽造人頭照服員何其容易

想要通過社會局的查緝其實不難,一個養護機構老闆只要存心,只需要找來他的親朋好友,將其列入機構照服員的名單,再提報給社會局即可。唯一的門檻,在於必須設法使他們取得照服員的執業資格,但這對機構的中心主任而言,也不困難。 

依法,照服員取得執業資格必須具備以下 3 種條件之一,分別是「相關科系畢業」、「技術考試通過」,以及現行最多數人採行的「取得照服員課程結業證明」。暫且不論前 2 者,由於現階段照服員勞動市場人力匱乏,所以通過照服員課程的門檻在實務上變得極為寬鬆,且在某些機構中,機構的中心主任本身便具備課程講師的資格,如果該縣市的照服員課程又在此舉辦,那老闆的親朋好友甚至不用到場,只需要課後再將簽到表補上簽名即可。待結訓後,就等於多了一張臺籍照服員的人頭證照,再向社會局提報其勞健保資料後,便可多聘僱一位移工。另外,老闆也可藉此方式湊足上課人數,以符合開課條件,好向政府和學生收費,同時賺取講師費用,可謂一舉數得。

如果願意給老闆掛名的親朋好友數量不足,那也沒關係。他可以要求其他員工去充當照服員的人頭,而且不但更方便,相關單位前來稽查時也更難被抓到把柄,因為這個人確實常規性地在機構內工作。基本上,很少員工會因為堅持自己內心的道德正義,在老闆要求他們冒名簽到時選擇忤逆,因為那便是與自己的飯碗過不去。也因此,凡是未在法規規範內所須設置的職務,亦即非護理人員、社工、照服員等長照機構依法需設置的人員,例如清潔員、行政助理、總務、司機,甚至是廚師,都可能被如此頂替名額為照服員。

稽查權未充分行使,降低為惡與謊騙門檻  

你一定想駁問,怎麼可能那麼容易?地方的社會局督導和中央的衛生福利部社會及家庭署,也會不定期前往機構稽查,他們也不是笨蛋,難道都不會發現背後實際的運作嗎?

答案是不見得。社會局人員前往稽查時,確實會要求機構方出示近 2 個月的照服員班表,而機構方為了應付,早已做好虛假的「對外班表」以供查看。此外,機構內部也在平時就對於評鑑和稽查有所演練,只要「警鈴」一作響,所有實際從事其它業務的人員,都將瞬間變身為協助住民翻身、如廁的「照服員」了。

當然,稽察人員也會留意機構現場當下的照服人員數量,然而,由於機構的空間格局通常具備不同的隔間甚至多樓層,不太有機會同時見到所有的照服員齊聚一堂,所以實務上,常常只要在整趟巡視與稽查過程中,讓社會局負責稽查的公務員「感覺」看到夠多的照服員,就能順利過關。

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你或許又會問:「怎麼可能?那如果稽察人員請機構的照服員排一列集合,並一一核對他們的身分證(護照)、照服員資格證明、長相,必要時拍照存底以利後續查證,不就很輕易能得知真相了嗎?」

理論上是這樣沒錯,但實務上各縣市社會局相關人員在稽查時幾乎都不會這麼做。這其中至關重要的癥結在於,公務人員講究依法行政,社會局所屬的社政單位人員考量自己沒有如同檢調單位的權限,所以往往在稽查當下,不敢採取較侵犯性的方式去質問業者,或利用更徹底的手段去發掘真實情況。

話雖如此,確實比起檢調單位,其它行政機關在法律上的權限受到更大的約束,但其實,法律還是有賦予這些單位完成職責的一定權限。但是這些公務員並不認為自己有這樣的權力,同時也擔憂在行使過程中可能不小心跨越業務職權,反而被業者提起訴願,那便是與自己的考績和終身俸過不去。對一般公務員來說,何苦呢?畢竟形式上也都盡了本份,那麼認真,那麼冒險,對他們有什麼好處嗎?

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第 2 個癥結點在於,社政單位的稽察人員難以具備「搜證」的心理素質。稽查時,機構方人員陪同時的態度,容易使稽察人員在當下不自覺地受其情感所左右,進而傾向選擇侵犯性較低的詢問或行為來完成稽查。例如:某些機構方會採取恭敬及和善的策略,讓稽查的長官在陪同巡視的過程中,下意識先建立起「機構主任很友善」的感受,這樣若接下來提出侵犯性高的要求,反而將顯得冒犯、突兀而沒有人情味,彷彿自己不信任一位好朋友。某些機構方則會採取兇狠與激進的策略,擺出一副「可以給你看的資料和環境都給你看過了,還想怎樣!」的嘴臉,還會特別以住民的權益為理由,給稽查者「擾民」的壓力,使執行公務的人員退縮。

具體來說,若社會局督導在巡視過程中,已先誇讚了機構某方面的表現,並與機構主任談笑風生,那麼,他就幾乎不可能再提出「集合所有照服員」之類的要求,或容易在機構方表達為難的情況下妥協。若真的發現名單上的某位照服員不在現場,機構方只要回答「他外出陪同住民就醫了」、「他今天有事提早離開」、「他今天調班」等藉口,社會局的人員即使意識到機構方有可能在說謊,基本上也不傾向於追問到底,往往就此作罷。

之所以這麼清楚,除了因為曾與不只一個縣市的社會局人員交流過,還不得不歸因於養護機構整體大環境的劣質,大大提升了機構員工的流動性。許多員工都曾待過其它家養護機構,也因此得以搜集探聽各種內情。

非常遺憾的,綜合各種情報得到的結論是,有不低比例的養護機構,其經營模式都是如此樣態。究其因,除了老闆(基金會董事)本身追求營利的價值觀而使這些機構的運作惡質化,社會監督的機制也未成功。原因正在於社政單位的公務人員缺少對相關法條完整、正確的認知,以及不具備「搜證」的素養,和缺乏行使自身權力以追求社會正義的執著。

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班表造假只需要時間,揭穿卻需要勇氣

如果連身為養護機構主管機關的「社會局」都無法成功突破業者的防禦,那麼非主管機關的「勞工局」,無法確實洞察機構運作的眉眉角角,也不那麼令人意外了。

勞工局的「勞動檢查處」設有專職的勞動檢查員,依法必須例行性以及在接獲檢舉後,對各事業單位進行勞動檢查。然而,就實務上而言,一個縣市受陳情的案件數量,常常遠多於該區所有勞動檢查員能夠負荷的總量,勞檢人力不足的窘境,使得各事業單位受常規勞檢的頻率下降,每次的勞檢也變得較大而化之,畢竟勞檢員的精力有限。

粗略的勞動檢查中,勞檢員會要求機構方提供「班表」與「出勤記錄」,並將 2 者核對,查看員工們一個月內的出勤日數、每日的出勤時數、加班時數等是否符合規定。若發現不符,則將去函要求業者解釋,若業者解釋不通過或逾期未解釋,則將依法處以罰鍰。

但這樣的稽查方式,業者同樣可以採取前述手法矇混過關。因為包含有人頭頂替的「對外班表」中,外籍照服員的出勤時間可是完完全全合法,只要再配合製作「檢查專用的出勤記錄」,假假便能得真,得以瞞過勞檢員的稽查。

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你可能又要提問:「出勤記錄怎麼可能那麼容易偽造?再說,勞工局人員可是天天在稽查各家企業的員工班表,難道他們長期以來就這樣一直被捉弄而沒有發現嗎?」

勞基法雖然清楚規定「雇主必須記錄員工的出勤時間至分鐘為止」,但實務上,「只要有心」,出勤記錄是非常容易偽造的。雇主傳統上是以「打卡鐘打卡」來記錄員工的上下班時間,然而,就老闆而言,通常不會喜歡這個方式,因為它存在 2 項重大的缺陷。首先,如果員工之間互相幫忙「代打」,則遲到(或早退)的人也還是可以保有準時上下班的打卡記錄;再者,如果今天雇主為了某個目的而意圖篡改出勤記錄,那麼全體員工的「改造工程」將過於浩大,同時員工還有機會保有真正出勤時間的備份作為翻盤證據。

那麼,是不是有一個可以避免同事間互相協助作弊,又能讓資方輕鬆簡便「調整」出勤記錄的方法呢?有,那就是指紋辨識系統。因為一來,員工之間難以偽造他人的指紋,雇主可以準確得知每一位員工最真實的出勤時間;二來,指紋機在感測指紋後,將以數位資料匯成電子報表,若雇主懷有不法意圖,僅僅需要在電子檔中修改報表上的時間,再交付予勞動檢查員,一切就大功告成。

當然,這並非毫無破綻,只要調閱最原始的記錄,與業者提供的時間兩相一比,自然可以發覺其中玄機,但重點是「鮮少有公務員有動機去調閱原始記錄,也不知道如何調閱」。

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不論業者提供的「班表」或「出勤記錄」,兩相對照之下是未發現異常,或是發現了諸如「工時過長」等具體的違法內容,基本上勞檢員都無從去懷疑出勤時間被造假,也因此不會產生調閱原始紀錄的動機;就算懷疑業者造假,也沒有能力去調閱最原始的出勤記錄。依現階段的運作技術,出勤時間將被匯入雲端,並保存在指紋機公司的系統中,這些資料屬於業者方隱私資料的一部分,如果指紋機公司在沒有得到買家同意的情況下,擅自交付相關資料給第三者,將身陷違反個資法的疑慮。即使是檢調單位,也必須獲得法官的搜索票後,才能向指紋機公司調取相關資料(同理適用於機構內攝像機的影像),但那也是在提出告訴或告發之後,才可能出現的情節。

總之,造假的出勤記錄要被揭穿,遠比想像中困難。我們無法對社政、勞政或衛政單位的公務員抱持過分的期待,他們講求依法行政,在業者未明確顯現違法跡象時,我們無法企盼一位公務員會為了心中所懷的正義,主張法律賦予他侵入性的行政職權,冒險犯難走在法律邊緣。他未必是不在乎公平正義,但他可能更在乎自身的飯碗,而唯有「安份守己」,才是最有保障的策略。   

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哄騙稽查的 100 個理由

某護理同仁曾說,她過去所待的養護機構,在評鑑前確實就是用傳統的打卡方式來偽造出勤記錄。那是大規模的工程,主管們要負責對照班表,「製造」員工們過去一年內合法的出勤記錄。沒想到評鑑當天,委員現場抽檢時,發現 7 月份沒有人有 7/31 的上班記錄,正當委員要開口詢問時,某位主管反應迅速的解釋:「唉呀!那天我們的打卡機壞掉了!」而評鑑委員就這麼採信了。

類似的例子是,社會局人員來機構查訪,但因為機構行政人員偷懶,尚未「修改」員工們近幾天的出勤記錄,社會局人員發現某幾位員工明明班表上排休,卻有休假日出勤的記錄。機構方竟然指稱,是指紋辨識機壞掉了,「指紋壓過一次後每天就一直都印在上面,所以才會連休假日都有他們的記錄,已經跟廠商說要修了。」然後查訪竟然也就這樣順利結束了。(這種說法都可以信,大便都能吃了吧?)

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某市社會局的工作人員還分享,她曾在稽查時,發現「排休的外籍照服員出現在機構內從事勞動」,機構的主任竟然說:「她們是自願來幫忙住民洗澡的!」社會局人員明明覺得不合理,卻也不知道該怎麼繼續問下去,於是稽查也就這樣通過了。

某機構則是在稽查時,被發現「有排班的照服員竟然沒有在機構內」,機構方表示:那些照服員不是臨時有事請假、臨時有事早退,就是陪住民出去醫院就診。」接著經過「緊急聯絡」,10 多分鐘後,「人頭照服員」便來到了機構現場,稽查又再一次的通過了。

諸如此類粗糙的手法及藉口,若是訓練有素的檢調人員自然暪不過,應付一般的公務員卻是綽綽有餘。設想一下,體制內的社政、勞政、衛政公務員,最主要的任用門檻乃是必須通過國家考試,而考試又以相關專業的筆試為主,自然無法期待這些公務員能具備「搜證」的概念,以及對搜證相關的法律有深入的瞭解。

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另一方面,隸屬於行政院法務部的檢調單位,其內部人員雖經過特殊的搜證訓練,但他們基本上無從亦無權主動介入社政、勞政及衛政案件的調查,因為各政府機關的行政行為受法律所拘束,不同的任務應由具備其「事件管轄權」的機關來負責。且實務上來說,往往自己單位的事件都處理不完,哪還有時間和心力去插手別人的工作呢?雖然由社會局、勞工局主責的稽查事務,真的因為搜證困難,其實也可以依據〈行政程序法〉尋求檢調單位介入,但實際上真的如此做的,少之又少。

總結說來,雖然部分法律規範確實限制了對不法手段發掘、突破的過程,但多數稽核任務的失靈,還是應該歸責於執行稽查的過程,以及稽查系統的相關設置與流程。

法律的訂定與刪修,雖然緩慢,但也因而嚴謹。尤其若經過多年的延革,若發現有直接防礙、危及到某些族群的權益,還可以被提出來修改。但真正容易出問題的,是相關人員在稽查實務上的理解與執行,以及未能藉由反覆實踐來進行修正。這些運作上的不嚴謹,非常不容易被社會人士觀測到,也就不容易被提出。

實務而言,光是「公務人員規定在星期一到五的早上 8 點至下午 5 點上班」這項事實,就已經是所有稽查與評鑑「攻擊無效」的最大致命傷。一般人可能不容易有感,但對於一位有心作惡的老闆,這是一項必知的事實。因為它暗示了有心人可以在晚上更明目張膽地做壞事,並且將機構經營運作的缺陷,儘可能隱藏到沒有人看見的黑夜中。例如,夜晚正是所有「幽靈人頭」上班、實質人力最大限度減縮的時刻。

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當然,我們可能看過新聞報導,說政府單位夜間突襲,發現某企業的重大違規,但那僅僅是孤立的特例。確實,並非所有縣市的所有政府單位都不存在常規性的夜間稽查行為,但如果有,基本上也沒有成為制度上的常態,僅僅出自當局相關公務員道德上的責任感,甘願在夜間無薪出勤,為社會尋找蛀蟲。可想而知,夜間稽查的效益不但非常受限,嚴格說起來,如果部門人員在夜間執行公務,卻沒有其它補休的時間或加班費給付,還意味著有關當局自己本身就違反勞基法。

也因此,我漸漸懂得,原來白天與晚上的主要差異,不見得是物理照明上的亮與暗。對一家養護機構來說,道德上的光明與漆黑相對應於白日與黑夜,有時反而成為更高度的對比。


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作者介紹

王小生

王小生

醫師。喜歡學習各領域的知識,除了醫學,也對經濟學、社會學、心理學、哲學、文學、教育等與人相關的領域有所涉獵。興趣是整理、應用與傳遞所學知識,以及觀察和思考人事物背後的本質。希望能充分應用所學,幫助自己和別人變得更幸福。

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