【書摘】老人天堂的居家照顧服務
編按：
瑞典一向被稱為老人天堂，適逢臺灣長照政策火燒眉毛，服務、經費、人力等都是極待解決的問題，日本、瑞典範例都可作為參考。NPOst 4 月特輯即為「政府 X NPO X 長照 2.0」，並將於 4 月 25 日星期一晚間 7 點，於金華街的社企聚落舉辦劉毓秀（普及照顧政策聯盟召集人）與吳玉琴（立法委員）對談講座。本書即為劉毓秀主編之《北歐經驗，臺灣轉化》一書摘錄，後續活動及書摘請密切注意 NPOst 網站及粉絲團。
文／王品 國立臺北大學社會工作系助理教授
本文摘自《北歐經驗，臺灣轉化》一書
關於瑞典的整套普及公共長照服務，服務類型可依使用者的住處分為兩類：一是住在自己家裡的老人所使用的服務，簡稱「居家系列服務」；二是入住式的「機構系列服務」。
「居家系列服務」都含有預防失能與延緩失能惡化的功能，包括：居家照顧（Home Help，住在一般自宅或住在集合老人住宅者均可使用）、失智症日間照顧、老人聚會點、送餐服務與平價老人餐廳、交通服務（政府補貼失能而無法搭乘大眾交通工具者，以公車車資搭計程車）、警鈴服務、輔具購買、居家無障礙設施改善、家庭照顧者支持服務等。
機構系列服務則包括特殊住宅與復健服務。瑞典不稱「養護機構」而稱為「特殊住宅」（special housing），目的是改革以往病房式的空間與照顧思維，而強調個別性、家的感覺與生活的延續。 （延伸閱讀：雙連安養中心蔡芳文：「安養中心不應該淪為一個『等待』的地方。」）本章以 2010 年 10 月參訪瑞典所得，介紹居家照顧的制度設計與運作狀況，參訪對象為瑞典隆德市居家照顧服務中心（Hemvård, rehabilitering och service för seniorer）品管主任 Cecilia Åmark 女士，以及照顧服務員工作站主任 Annica Stark 女士。
居家照顧的申請程序
政府提供單一窗口讓有需要的民眾提出申請，所有申請案均交由一個單位負責評估，所謂「守門人」的角色，以確保資源配置的效率。評估後再交由居家照顧單位負責提供服務，評估的目的是決定提供服務與否，以及核定服務「時數」。居家照顧單位表示，瑞典的評估者很有公信力，幾乎沒有人質疑評估結果有何不公或不足。
「需求評估」的標準依據「日常生活活動」（Activities of Daily Living，ADLs）量表，看老人是否可獨立完成這些動作、是否需要輔具，以及是否有其他人可協助。ADLs 的項目包括：上下床、走路、梳洗、吃飯、穿衣、上廁所、洗澡等。評估員還會決定每項任務需要多少時間來完成，同一位老人每天需要去服務幾次。這些都是由評估單位的評估員決定，不是由居家照顧單位的主管來決定，而且是在開案的時候就決定好了。
居家照顧單位表示，由於政府財政的壓力，需求評估的標準近年來有轉嚴的趨勢。例如近幾年只要「有家人住在附近」，或「經濟上負擔得起私立營利居家照顧（家事服務）」的人，都可能被政府評估為「不需要」居家照顧。
政府原則上一年進行一次複評，但是如果老人自己或是家人覺得情況變差了，需要更多時數，也可以主動向評估員申請重新評估。究竟老人的需求以誰的意見為主呢？瑞典的長照人員表示，評估員會以當事人（老人）意見為主，而非家屬的意見。例如家訪的時候，即便家屬當場對於照顧安排有意見，評估員還是會專注在老人本身的想法，而不是家人，這是表示對個人的尊重。
如果老人覺得評估員給的服務時數太少，可以向市政府的上一個行政層級「省」行政法院申訴，如此就會重啟評估程序。申訴管道包括申訴信箱，到處都有掛設，例如市立圖書館裡面也有。申訴的信件由政府主管來審理，並且規定在收到申訴的 10 天內，申訴者一定要得到答覆。
居家照顧的內容與頻率
居家照顧根據老人的需要安排服務內容與頻率，服務內容分為「照顧」（洗澡、穿衣、吃藥等）與「服務」（洗衣、煮飯等）兩類。需要打掃的人可能服務頻率是兩週一次；同時需要照顧與服務者，可能就需要單天多次的服務，高頻率者可達一天服務 7-8 次，甚至可提供夜間居家照顧。再者，如果老人有家人可以擔負一些照顧任務，政府所提供的照顧就不會那麼密集；完全沒有家人的人，則可能仰賴政府的居家照顧來提供他所需要的全部服務與照顧。
（延伸閱讀：弘道老人福利基金會張瑋芩：「NPO和政府合作，能讓好的服務擴大給更多人享受。」）
居家照顧支援中心
我們所參訪的是瑞典南部最大城市隆德市南北兩個居家照顧支援中心之一，這是安排居家照顧服務與調度人力的中樞，但也負責規劃與諮詢其他的老人服務。例如：老人聚會點、老人公寓、足部照護諮詢、家屬支持、老人餐廳、志工服務等。
隆德市 2014 年總人口 11.6 萬人，老年人口 1.8 萬人，占該市總人口的 15.79%（Statistics Sweden, 2014）。臺灣與隆德市人口規模及老年人比率接近的是臺北市的大同區，2014 年底總人口是 13 萬人，老年人口 1.9 萬人，老年人占比 14.54%。
「空間資源平均」概念
為確保每個照顧服務支援中心有足夠的個案量，瑞典地方政府將全市劃分為人口適當的次區，每個次區僅由一個居家照顧支援中心提供服務，亦即「空間資源平均」的概念。如此能確保每位照顧服務員的每日工作量充足，以及往返各案家的交通路程適宜，能以走路或騎腳踏車的方式就近服務多人，或是提供單日多次的服務（高頻率），節省交通時間與耗能、減輕勞累，有助於照顧人員留任，也同時達到節省人力與服務多樣化的目的。
居家照顧的個案之間約是騎腳踏車 10-15 分鐘的距離，且配案通常會稍微按照地區來分，讓一位居服員的案子儘量集中在附近，不需要一下子衝到南邊、一下子又衝往北邊。隆德市是都會區，不像鄉下人與人之間住得很遠，所以其實還滿好調配。
（延伸閱讀：「我們過得好，社會也會更好吧。」高齡浪潮來襲，居家照顧服務員的勞動品質卻是？）
照顧人力配置
以隆德市為例，全市人口 8.3 萬人，老年人口約 1.2 萬人，分作 12 區，每區大約有 60-100 位老人使用居家照顧。12 個區總共大約有 1000 多位老人在自宅接受居家照顧，也有一些服務是送到老人集合住宅去的。全市設南北兩個照顧支援中心，各負責約 600 戶需要居家照顧服務者，管理 150-160 位照顧服務員。照顧服務員分為早、午、晚三班。每 15 位照顧服務員為一組，負責 150 戶，平均一個人大約負責 10 戶。大部分照顧服務員每天服務 10 個人，一天只服務 4 個人的是少數。
然而，每戶的狀況不同。有的家戶一週只需要去 1-2 次，有的則需要一天去 5 次，更有的需要 2 位照顧服務員一起出動去服務同一位老人。支援中心有 103 輛公務車供照顧服務員使用，也有許多是騎腳踏車出任務。
居家照顧支援中心還有 3 位護士的編制，其中 2 位為全職，另一位為 75％ 工時，負責教照顧服務員關於醫療方面的照顧，例如怎麼協助老人服藥。此外，支援中心還有一位復健專門人員，以及一位負責「無障礙環境」與「輔具」評估的人員。這兩位專門人員除了負責居家照顧的使用者，同時也負責支援中心本身附設的護理之家住戶，以及老人復健中心的使用者的診斷評估工作（楊佳羚，2007）。
居家照顧工作很累，很難做到一週 40 小時的全職，所以這裡的居家照顧員約只有一半是全職（做滿 100% 時數），其他多是工作 75% 到 80% 的時數。每天早上 7 點，日班的各組會先在支援中心集合。小組中有一人負責接聽電話，看當天是否有居家照顧員生病，要如何調度。如果調度不來，可以從市政府的人力資料庫找「臨時人員」來支援。
照顧服務員每 4 人一組，以電話或傳真來互相聯絡。晚班則在傍晚有集會交接，以便不同的照顧服務員可以掌握之前發生的狀況。所謂晚班並不是半夜，在半夜如果老人或肢體不便者有需要，可以按警鈴連到相關單位（楊佳羚，2007）。
照顧服務員派案的原則是，儘量讓一位或是一組照顧服務員固定照顧某幾位老人。但是因為照顧服務員輪班、生病或參加在職訓練等因素，要完全固定配對很困難，只能儘量讓兩個人負責照顧同一位老人。居家照顧的主管說，這個問題對他們來說也還是個挑戰。
NPOst公益交流站４月選書
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NPOst公益爆米花４月講座
- ● 時間：4月25日（一）19:00-21:00（18:30即可入場）
- ● 地點：社企聚落（台北市大安區金華街142號） （捷運東門站4號5號出口步7分鐘）
- ● 講者：
劉毓秀｜台大外文系教授、普及照顧政策聯盟召集人
吳玉琴｜民主進步黨全國不分區立法委員 - ● 主辦單位：NPOst公益交流站
- ● 協辦單位：經濟部中小企業處社企聚落、生態綠股份有限公司
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