SDGs 專欄／發展經費挪作他用，永續發展可能嗎？

 

編按：

本篇作者 Ngaire Woods 是牛津大學布拉瓦尼克公共政策學院院長，也是牛津全球經濟治理計畫主任，曾任聯合國發展項目人力發展報告顧問。

關於永續發展目標（SDGs），Woods 提出頗耐人尋味的觀點，認為其艱鉅性前所未見，讓人質疑是否真能達成。她指出，很大原因是因為許多國家為了因應難民危機而挪用發展計畫經費。與此同時，直接而非間接的金錢援助，或許才是能幫助永續發展的關鍵。

這樣的論點似乎與許多抨擊小額貸款或金錢直接援助的發展研究學者理論相悖。大家又如何看待呢？

 

自 2000 年至 2015 年，「千禧年發展目標」（Millennium Development Goals，MDGs）將注意力和預算重心放在全球貧困問題上，大幅提升人們對世界上部分最貧窮國家的認識。「永續發展目標」（Sustainable Development Goals，SDGs）則為最新的全球目標，其目的在於進一步杜絕貧窮與處理一些其他的挑戰，例如增加教育的普及性及保護環境等，然而這次卻遭遇重大阻力。

因為中東難民危機等地緣政治的發展，使得英國政府預算和議程複雜化。此外，商品價格和新興經濟體投資等使得達到「千禧年發展目標」的可能持續下降。缺少了大膽創新，新的發展議程將難以永續下去。

就現況而言，援助預算被暗中挪用他處，多數國家將援助轉用來遏止中東（尤其是敘利亞）難民的湧入。難民危機也改變了國內的優先順序，在瑞典，3 成左右的援助預算被用來照顧難民，相較之下瑞士則為 2 成。

其他援助資金則轉作為安全用途、分配到適應與緩和氣候變遷等方面，並用於其他國家目標。以英國為例，2015 年最新的援助策略顯示，英國在資源分配上已經有所轉變，更加明顯地以「國家利益」為優先。

至於新興經濟體方面，新的援助流動不像 5 年前那般充滿希望。根據估計，來自中國的援助在 2000 年時是 6 億 3000 萬元，2010 年至 2012 年間增加至 144 億元，但中國目前面臨經濟放緩，援助預算的成長可能會減速。其他新興經濟體也好不到哪去，2010 年被譽為「新興援助者」的巴西如今已陷入經濟和政治危機，南非亦然。

先進國家制定新的財務法規，阻止投資和資金湧入開發中國家，因而加重了開發中國家所面臨的挑戰，進一步削減開發中經濟體的所得，結果是全球需求減緩及商品價格崩跌。這正如諾貝爾獎得主安格斯．迪頓（Angus Deaton）所述，這已經為大多數的開發中世界帶來災難。更糟糕的是，主要經濟體採取的擴張性貨幣政策更增加了不穩定性。

即使是在最好的年代，「永續發展目標」都是個野心勃勃的目標，何況是在如此艱困的時局，世界將需要極大的努力。為了將成功機會提升到極大值，首先最重要的是投注於發展的每一分錢都必須盡可能花得有效率，這代表我們應該重新思考提供援助的方式，並且對提供援助的國際機構精密網絡提出艱深的質疑，而不只是其營運的成本效益。

2015 年 7 月，世界糧食計劃署（World Food Program，WFP）宣布其不得不減少對約旦和黎巴嫩境內敘利亞難民的援助，此舉使得 44 萬名難民遭受斷糧風險，因而促使他們更加冒險地橫越地中海。該決定在一定程度上反映出援助流動的不足，但此問題也可能根源於 WFP 自身營運的成本。WFP 針對經濟合作暨發展組織的一份評論指出，「物流的高成本」以及「國際標案運用的議題」是影響效益的原因。

儘管沒有人針對 WFP 與其他救濟提供者的財政支出進行簡單的比較，但某些組織效率很高。被認為是「全世界最大的非政府組織」的「孟加拉鄉村促進委員會」（BRAC），似乎就只需要西方國際組織的一小部分成本，就能提供援助。

英國國際發展部門（Department for International Development）說明他們與 BRAC 建立策略夥伴關係的原因，表示孟加拉鄉村促進委員會的創新是為了更有效地回應窮人的特定需求，例如首先將行動電話科技運用在醫療方面，並且支持提供現金（或創造收益的資產）給赤貧的人們。

現金移轉是個很有趣的案例，把錢給予最需要的人，這個概念顯而易見且很具效力，雖然概念長久以來牴觸了英國維多利亞時代「窮人短視且可能將錢浪費在喝酒、抽菸和賭博」的想法。

然而，墨西哥卻未發生這種情況，當地的貧窮家庭接受現金移轉，但這些家庭的孩童擁有良好的營養和健康狀態，就如同食物援助計畫中的孩童一般，此計畫的執行成本卻高出現金移轉計畫的 2 成。厄瓜多、印度、烏干達及國際人道援助計畫也出現類似的結果。此外，辛巴威的一項研究顯示，當窮人使用新獲得的現金向社區的其他人購買貨品和服務時，他們也為其他人創造了更多收益。

當然，並非所有援助都可以被現金移轉取代，但在某些案例中，相較於透過複雜且花費高的機構所提供的援助，這種方法有機會創造更巨大的效益。想像一下不必再付出成本去為窮人設計精密計畫、條件、監控系統與訓練方案，想像一下 WFP 不必再安排 320 萬公噸的食物物流、採購、儲藏與分配，也不必再花 120 天來取得食物並送至收受國。WFP 的報告指出，他們正在增加現金與消費券的使用，或許人們應比較該署和孟加拉鄉村促進委員會在施行現金移轉上的行政費用。

在充滿挑戰的全球經濟和地緣政治環境下，唯有充分利用多邊開發的每一分錢，才有可能達到「永續發展目標」，而這或許意味著將更多錢直接給予需要的人。

 

原文出處：Unsustainable Development Goals?

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