能源轉型勢在必行:應兼顧環境永續與社會公義/SDGS-7、13(可負擔的乾淨能源與氣候變遷)

石門風力發電廠。圖/@ Wikimedia Commons

編按:

從去年開始許多團體逐漸在倡議的聯合國「永續發展目標」(SDGs)究竟是什麼?它跟臺灣有什麼關係?為什麼我們必須把它放在心上?

NPOst 與臺灣海外援助發展聯盟(Taiwan Aid)合力開啟了這個專欄,期望以 Taiwan Aid 紮實的研究基礎及其成員組織豐富的國際服務經驗,讓每個人都能理解 SDGs 為何與我們大有關係。本專欄將陸續將針對 SDGs 裡的各項目標議題,深入討論臺灣自身狀況,以及每個人身在其中所能呼應與著力的方向。

 

能源在所有的永續發展議題中扮演核心角色,包括減貧、食安、公衛與健康、教育、創造就業,以及青年和婦女賦權等。──聯合國永續發展目標對於 SDG7 的說明

從煤、石油等傳統「骯髒能源」(dirty energy),轉型到如太陽能、風力發電等「乾淨能源」(clean energy),是本世紀以來辯論頻繁的主題。不可否認的,能源左右了發展議程的設定,除了影響經濟型態的樣貌之外,也連動到更大的挑戰──氣候變遷。

隨著氣候變遷的影響更被世人所肯認,在千禧年目標(Millennium Development Goals,簡稱 MDGs)中缺乏著墨的能源議題及氣候行動,都各自在永續發展目標(SDG)中成為獨立的項目,分別列為第 與第 13 項。

SDG 第 7 項目標:可負擔的乾淨能源 Affordable and clean energy

確保所有人都能享有可負擔的、可靠的、永續的與現代的能源。

Ensure affordable, reliable, sustainable and modern energy for all.

SDG 第 13 項目標:氣候行動 Climate action

即刻採取行動對抗氣候變遷及其造成的衝擊。

Take urgent action to combat climate change and its impacts.

根據國際能源總署估計,目前全球仍有約 11 億人無法取得穩定電力,其中半數以上居住於撒哈拉沙漠以南的非洲大陸,面臨「能源貧窮」(energy poverty)的困境。如何增加能源可及程度(energy access),是必須努力的方向。

為此 SDG7 訂出:在 2030 年前,讓人人享有「可負擔的」現代能源的目標,並強調增加再生能源使用比率、提升能源效率的進步速度,提醒各國在能源轉型過程中,要避免能源貧窮和社會不公義的現象

能源轉型應兼顧「環境永續」與「社會公平」

回顧 2017 年,臺灣的能源轉型進程,因為《電業法》修正,開放發、售電業市場,給予制度優惠促進再生能源發展,並明訂 2025 年達成「非核家園」目標,而進入了新的階段。然而,2017 年 8 月 15 日的全臺無預警大停電和冬季中南部嚴重空污,則引發能源穩定度與污染源區域不均的問題。(參考:SDGS 專欄/綠色和平蔡絲婷:綠電先行,刻不容緩

在能源可及度幾乎百分之百的臺灣,討論「可負擔的能源」時,更需進一步探問,朝向能源轉型目標前進時,所採取的策略與制度設計,是否符合社會公平,以及兼顧環境永續。

圖/Witch Kiki @ Unsplash

電業法》中訂出的 2025 年能源占比目標為:燃煤降低到 30%、天然氣增加到 50%、再生能源比例大幅提升至 20%。面對未來的能源轉型,社會大眾與產業界最關心的首先是:「電價會不會漲?」

根據臺大風險社會與政策中心博士後研究員趙家緯的研究,如果按照目前政策方向,2025 年的電費,大約比現在成長約 3 成,相當於 2008 年至 2014 年間的漲幅,而未來在再生能源成本急速下降與天然氣價格漸趨平穩之下,電價成長理應不會有太大衝擊,更重要的反而是修改電費負擔級距,以達成公平分配。

例如以家庭收支調查分析發現,所得最高的第 5 分位,電費佔支出 0.8%,但是所得最低的第 1 分位,電費佔支出 2.2%,也就是說收入越少,電費支出的負擔越大。未來如果電費調漲,恐怕有許多人會面臨能源貧窮問題。對此趙家緯認為,應該要有相對性的電費價格級距,讓負擔電價的比例更具有公平性,也能促成用電大戶節電的誘因。

圖/Diz Play @ Unsplash

綠能發展與生態多樣不應衝突

此外,在增加綠能建設的過程中,可能造成社會生態排擠問題。近期中油欲在桃園大潭設置第 3 天然氣接收站,引起當地居民擔心傷害珍貴的藻礁生態;臺東縣政府欲與廠商合作開發知本濕地設置地面型太陽能廠,引發破壞生態與侵用原住民傳統領域的問題;吸引不少歐洲大型資本來臺投資的離岸風力發電,是否會影響近海漁民作業和保育類動物白海豚的棲地,仍待評估。

圖/Jermaine Hou @ flickr, CC BY-SA 2.0

「其實相關業界對於綠能發展過程的生態衝擊,重視程度已經比過往的傳統開發還要好,不希望犧牲生態去發展綠能,更周全的程序與替代方案的研擬,可以讓綠能有兼容並蓄的(inclusive)發展模式。」趙家緯說。

「另一種解方是可能的」,是綠能發展的重要態度。充分告知、揭露各方利害人相關資訊,並捲動在地社區的參與,共同討論、調整計畫,而不是僅以政府或企業聘僱的專家為判斷依歸。良好的推動效率,有賴前期長時間的評估與溝通,以及技術與社會的整合。

圖/Karsten Würth (@inf1783) @ Unsplash

臺灣的能源效率進步幅度過於保守

除了能源的種類、用量之外,能源效率也是影響環境的重要變項。目標 7.3 訂出在 2030 年,全球能源效率提升 2 倍,可以與 SDG8 有關永續經濟成長指標放在一起檢視,亦即要成為有效率的經濟體,在節能政策上的目標應該要更積極。

學者利用國際能源總署(International Energy Agency)的數據,分析 18 個經濟合作發展組織(OECD)國家的 50 個產業部門 ,在 1970 年至 2005 年間的能源密集度(經濟活動中投入的能源比率),指出製造業的能源密集度在各國都呈現逐漸下降的趨勢,服務業的能源密集度變化,則因子產業類別而有較多差異;而各國的整體能源密集度在 1995 年之後都明顯下降。整體而言,全球正逐漸轉向能源效率較高的生產方式,經濟型態也正邁向能源密集度較低的產業。

臺中火力發電廠。圖/臺灣水鳥研究群 彰化海岸保育行動聯盟
追蹤 @ flickr, CC BY-NC-SA 2.0

不過趙家緯認為,臺灣目前在能源轉型方面,談比較多的還是再生能源開發,節能的政策力道比較小

「SDG7 中關於能源效率的進步率目標應該是倍增,但是臺灣官方設定的進步幅度過於保守,過去幾年能源密集度下降平均應該已達 2.44%,但是永續發展草案中的目標只定 2%。」他批評。

綠能比例要向上衝,但是都沒有一起強調節能目標,這是正在擬定中的「能源轉型白皮書」必須明確定義的。此外,縣市政府的節能力道,藉由不同的激勵機制,可能比中央層級的計畫還來得積極,例如由民間團體組成的「能源轉型推動聯盟」過去所做的各縣市節能評比,可以看出地方政府的政策創新、納入更多元公民審議機制,都是增加節能力道的有效工具。

「公民價值為主,節能優先於開發」,才符合 SDG 精神

除了技術之外,最重要的還是納入更多公民參與機制,才符合綠電發展的精神。

例如在增加太陽光電部分,政府期望 2025 年太陽能發電達到 20GW,其中地面型太陽能板 17GW、屋頂型 3GW,但地面型電廠用地取得不易。趙家緯認為,若能調整目標比例為地面 12GW、屋頂 8GW,就可減少搶地問題。而增加綠屋頂的方式,正是鼓勵公民參與。

圖片設計/侯希

近期不少民眾或組織成立合作社、社會企業,共同設置太陽光電、共享發電、自主運作,如綠主張綠電合作社一人一千瓦社會企業等都是活躍的案例。與精神障礙療養機構合作鋪設太陽能板的陽光伏特家,更是綠能結合社福的重要案例。(參考:你我的日常,是他們的奢侈:企業 X 綠能 X 社福,精障者的太陽能保護傘

「屋頂型太陽能鋪設中,最大的瓶頸不是成本和建築法規,最重要的是參與程序,所以綠能屋頂政策對於普及率的提升有多少幫助,也是有待質疑。」「目前是以『價格導向、以量為主』的綠能推動政策,而不是以『價值』為導向」趙家緯說,「公民價值為主,節能優先於開發」的能源轉型,才真正符合 SDG 精神。

臺灣溫室氣體減量的執行力道不足

能源轉型,最重要的目的還是應對到氣候變遷的衝擊。事實上,SDG 任何一項目標,都無法在不妥善處理氣候變遷的情況下達成。影響層面廣泛的氣候變遷,若因應不當,恐怕會抵銷投入在糧食安全、衛生、健康等其他領域的努力與成果,因此即刻行動已是刻不容緩。

SDG13 氣候行動聚焦在以下幾點:防減災、氣候變遷納入國家之政策、策略及規劃、氣候變遷教育等。

2015 年的第 3 屆世界減災會議上,187 個聯合國會員通過「仙台減災綱領」(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction),這是在聯合國後的 2015 發展議程下,通過的第 1 份全球性政策框架,承接在 2005 至 2015 年間推動災害韌性的「兵庫行動綱領」,為 2015 至 2030 年的減災議程,訂出顯著減少全球災害死亡率、減少災害造成經濟損失、大幅增加複合災害早期預警系統及防災資訊的易得性等目標,並在行動層面強調災害風險管理,增強經濟、健康、社會等層面的韌性,並強化迅速災害應變的事前準備,在災後的重建復原工作中「重建得更好」。

圖/korji123 cheng @ Unsplash

面對氣候變遷,除了防災的作為之外,SDG13 氣候行動的另外一個子目標,就是將氣候變遷減緩及調適的作為納入國家政策。跟英國、韓國等框架式立法不同,臺灣的氣候變遷應對採取分散式立法,亦即沒有基本法,也並未先進行全盤規劃,隨著各個子領域的發展逐漸各自制定法律,優點是使氣候變遷政策具有更多與社會對話及調整的空間,但相較其他模式,也容易因缺乏完整規劃而雜亂無章,如再生能源發展條例溫室氣體減量法等,都是分散立法的模式。

臺灣的《溫室氣體減量及管理法》已於 2015 年通過,訂出 2050 年減碳至 2005 年排放量一半以下的目標,且每 5 年 1 次階段性訂出減量管制目標。去年年底環署公布階段性目標,其實內容具有進步性,將民間長期爭取的政策也納入,例如移除化石燃料補貼、2025 住宅節能護照、舊建築修繕貸款等。不過也有負面面向,例如運輸部門一直沒有談電動車,直到2017 年 12 月空汙嚴重,才拋出 2040 年禁售燃煤車的目標。總體而言減量的執行力道不足,仍待加強。

圖片設計/侯希

應加強以社區為行動主體的氣候調適

防減災、氣候變遷教育調適方面,目前能量仍有待提升。國發會所做的調適行動計畫在 2017 年底就已到期,但目前還沒有看到新計畫的發佈。調適其實比減量更早出現行動計畫,但是更難去評估調適的成效,「荒謬的是,水利署說要蓋水庫作為調適方法,但是國際上並沒有這種做法。」趙家緯說。

跟綠能發展一樣,非國家的行動者的角色也相當重要。調適還有一個重要趨勢,是以社區為基礎的調適策略(community-based adaptation to climate change),然而,過往社區的角色並沒有在調適計畫中明確,只是從上而下進行單方面宣導,跟「以社區為主體」的精神還是不太符合。

圖/S.R.G – msucoo93 @ flickr, CC BY-NC-SA 2.0

要激發社區動能,需要更多制度性支持,比如說調適的參與式預算編列,或者給里長定下公民參與的關鍵績效指標(key performance indicators,簡稱 KPI),都是可以激勵社區主動進行調適策略的方式。

在能源轉型與氣候行動,都對應著未知的未來,需要大膽嘗試,把沒有利基的事情做到有利基,才是應該去努力的方向。當臺灣社會漸漸形成基本價值的共識之後,再來要怎麼做才是適合臺灣的能源轉型,是下一個階段的挑戰。然而轉型並非一蹴可幾,過程中必須忍耐陣痛,然往往也是激發創新與嘗試的契機。


延伸閱讀:

環境仍面臨嚴峻挑戰:生物多樣性持續降低,如何與其他物種和諧共處?/SDGS-6、14、15(水源、水域與陸域生態)

「永續」是種選擇,與經濟發展從不互斥/SDGS-8、9、11(經濟、創新基礎建設與永續城鄉)

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王舜薇

王舜薇

自由文字工作者,曾任職非營利組織與平面媒體。

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