「永續」是種選擇，與經濟發展從不互斥／SDGs-8、9、11（經濟、創新基礎建設與永續城鄉）
編按：
從去年開始許多團體逐漸在倡議的聯合國「永續發展目標」（SDGs）究竟是什麼？它跟臺灣有什麼關係？為什麼我們必須把它放在心上？
NPOst 與臺灣海外援助發展聯盟（Taiwan Aid）合力開啟了這個專欄，期望以 Taiwan Aid 紮實的研究基礎及其成員組織豐富的國際服務經驗，讓每個人都能理解 SDGs 為何與我們大有關係。本專欄將陸續將針對 SDGs 裡的各項目標議題，深入討論臺灣自身狀況，以及每個人身在其中所能呼應與著力的方向。
「人類史上第一次，我們迎來了全球過半人口住在城市裡的世紀。」美國經濟學家 Jeffrey Sachs 說。
人類存在的歷史固然已超過 15 萬年，其經濟生產量與生活水平如海嘯般陡然拔高，卻是近 250 年內的事。更確切的說，一切都始於 1776 年瓦特改良了蒸汽機、於英國催生了工業革命之後。
15 萬年來毫無變化的生活水準，在工業革命之後因為資本的累積與技術的突破而突飛猛進。技術突破從從蒸汽機的運用開始，到鐵路與鋼鐵工業的爆發，接著是電的發明、汽車與石油化學產品問世，旋而進入航空時代，再一路奔向今日的知識經濟與計算機世代。資本的累積則從更早前的農耕技術創新開始，使得剩餘糧食巨量積累，逐漸能撐起以工業和服務為主的「城市」。
設計／NPOst
城市的出現，意謂著生產力、創造力與服務性產業的萌芽。和農村不同，城市居住密度高、人際往來頻繁而密集，理所當然的發展出最需要面對面交流的經濟活動。此外，研究實驗室、開發中心、高等教育、知識與資訊的匯集，使得城市成為創新、設計、研究與發展的搖籃。新的發明與突破不斷回頭去提升農村的技術與產量，使得更多人力釋放到城市之中，再加上人口持續增長，逐漸形成人口數超過數百萬的大城市，甚至超過千萬人口的大都會區（urban agglomeration）。
城市人口比例的增加，也帶來政治、經濟、社會和文化等多方面的改變。在政治上，城市藉由預算分配的優勢與行政邊界的調整，擴大了城鄉差距；在經濟上，農林漁牧等一級產業人口，轉向製造業與服務業；在社會上，則出現了異於鄉村的人口結構與鄰里關係，以及多樣化的族裔與階級混居；在文化上，都會生活與消費文化逐漸成為主流，進一步將鄉村所保持的傳統文化邊緣化。
圖／Pedro Lastra @ Unsplash
在工業革命前，全球只有 1/10 的人住在城市裡，如今，根據聯合國統計，全球半數以上的人都住在城市中，預計到 2050 年，城市人口會占全球人口達 67%。人類的生活在短短不到 250 年內，從居住、生產到經濟貿易，出現根本性、顛覆性的改變。
支撐百萬甚至千萬人口得以維持更高於農村 2-3 倍人均生產力的，是城市的各種基礎建設。包括如何讓一個不生產食物的地方擁有充足又安全的糧食與水源供給，以及供電與能源系統、交通運輸、廢棄物回收與處理、疾病預防與控制、政治治理、災難防範等，盡皆考驗著城市運作的良好設計。此外，持續增長的人口不斷索求資源，資源的不當分配與資本的過度累積，不但使得「不平等」、「階級」、「貧富差距」成為劇變之下的副產品，也使得聯合國永續發展目標（SDGs）中的第 8、9 項與第 11 項之實踐迫在眉睫──
SDG 第 8 項目標：有尊嚴的工作與經濟成長（Decent work and economic growth）
促進兼容永續的經濟成長，達到全面且有生產力的就業，讓每個人都有一份好工作
Promote inclusive and sustainable economic growth, employment and decent work for all
SDG 第 9 項目標：產業、創新與基礎建設（Industry, innovation and infrastructure）
建立具韌性的基礎建設，促進兼容且永續的工業，並加速創新
Build resilient infrastructure, promote inclusive and sustainable industrialization and foster innovation
SDG 第 11 項目標：永續城市與社群（Sustainable cities and communities）
讓城市與人類的居住具兼容、安全、韌性及永續性
Make cities and human settlements inclusive, safe, resilient and sustainable
談永續，跟經濟議題並不互斥
在臺灣，環境議題每每跟經濟發展被放到同一個天枰上，成為一個必須取捨的難題。然而這種「為難」看在臺北大學都市計畫研究所副教授廖桂賢眼裡，卻是不解：「永續的本質不是一般所認知狹隘的環境議題，它在談的是資源分配，是經濟問題的根本。經濟發展取之於自然資源，沒有資源就不可能發展經濟。一群人拿得多，必定有一群人得拿得少；這一代用得多，下一代必定能用得少。你要談經濟，如何能不先談永續？」
設計／NPOst
城市能夠永續，經濟使得發展，分配正義得以實踐，居民得以安居，人人都能享有一份好工作，這是人類的理想。所謂的「好工作」，按照聯合國的解釋，必須要能富有成效、收入可觀、工作環境安全、可提供家庭保障、具備良好個人發展前景與社會平等性、可自由表達意見、組織和參與對自身生活造成影響的決策，以及男女工作機遇和待遇皆平等。
一個城市想要在最低的環境衝擊之下有效運作，使其住民皆能擁有好工作、維持繁榮的生產力，在 SDGs 的討論中，首先必須具備 2 個條件。
綠色基盤：不只為了美觀或休閒的綠色基礎建設
如同城市是經濟發展的命脈，「基礎建設」也是城市的命脈，是支撐城市存在的根本。認真想想，你是否明白你所居住的城市如何處理溫室氣體排放？你是否每天耗費大量的時間和精神在雜亂的交通運輸系統中等待？你所居住的城市，是否享有乾淨的飲用水與空氣？它如何回收並控管工業廢料與上萬噸的垃圾？它的供電穩定嗎？它的公共綠地每個人都能自由使用嗎？當颱風與地震突發，它應付得了嗎？
這所有的一切，都需要基礎建設的支持，而永續城市的意義，正在於用創新與聰明的方式，讓城市對環境的衝擊降到最低，同時讓人人得以公平享有資源，在健康活力的狀態下維持其生產力。過去，基礎建設的討論往往著重於以工程技術等硬體為主的「灰色建設」，但近年來，「綠色基盤」（green infrastructure）的概念越來越受到重視。
圖／D. Jameson RAGE @ Unsplash
城市的綠色基盤指的是其公園綠地等「軟性」的、以生態系統為本的設施。過往，公園綠地與自然環境被當成一種生活水平到一定程度之後才得以享有的建設，在寸土寸金的城市中更顯奢侈。僅管已有無數的研究指出，人類天生有親近自然的渴望，必須生活在接近自然，包括綠樹、花草、流水的地方，才能維持健康的身心平衡，然而公共綠地與綠意的規劃佈建，如今已不再只意謂著閒暇時的放鬆與喘息，而是促成整個城市生態循環與代謝的重要一環。
換句話說，綠色基盤指的並非單純美學上的「綠化」或休閒娛樂上的「親水」，而是「能夠吸引多樣物種前來」、「具有生態功能」的綠地設計。相較於灰色的水泥建設，綠色公共建設與空間必須在設計之初就系統性、全面性的考量生態、社會、文化與經濟效益，包括綠色廊道、溼地、自然公園、保護區、植被區等如何在城市中串連、提升生物多樣性，同時配合原本的基礎建設進行改造，包括思考如何處理廢棄物以降低對空氣和用水的汙染，如何利用太陽能、風力、熱能等自然力量結合科技，打造自行產生能源並處理廢棄物的建築，如何透過政府的介入達到人人公平享有綠地等。
設計／NPOst
根據我國永續發展目標草案，目前國人每人平均享有的公園綠地面積至 2015 年止，為 4.67 平方公尺，預計到 2020 年將提高到 5 平方公尺，並增加公園綠地闢建面積 395 公頃。這樣的綠色基盤，無論是數量和品質，看在廖桂賢眼裡都還不足以發揮生態系統的服務功能，許多樹木也不斷在開發思維之下被遷移、修剪、砍除。此外，廢棄物處理也不及格，除了極為令人疑慮的汙水處理，垃圾回收率至 2016 年止也僅達 58%，預計到 2020 年將提高到 61%。
「全球現代城市中現行的基礎建設，大多屬於『中央集中式』的設計。也就是說，即便人口數龐大（例如百萬人以上），亦都仰賴同一套廢棄物管理系統、汙水處理系統、供電系統等，而許多設施如垃圾掩埋廠、核廢料貯存場、發電廠等，大多都是人人不想靠近的嫌惡設施（鄰避設施），而那些沒有多少選擇的少數弱勢族群往往被迫與這些嫌惡設施為鄰。」廖桂賢認為，城市是否應該要開始檢討「我們為什麼會設計出這些讓人嫌惡的設施？基礎設施是否可以不要讓人嫌惡？」
圖／Jurriaan Snikkers @ Unsplash
她指出，新時代的基礎建設的設計，可以朝向去中心化（decentralized）、在地化（localize）發展，在兼顧公平正義的永續概念下，設計出讓社區能自行處理垃圾、廢水、廢料的基礎建設系統；甚至回到個人，思考如何減少消費、降低汙染。
此外，既然被視為「基礎」建設，意謂著每個人都應該要有權利享有。然而在貧富差距顯著的現代城市中，要做到這一點卻相對困難。綠意往往出現在高級地段，窮人會在房地產市場的運作下逐漸從中被驅趕，或者執政者會選擇性的往有影響力與政治支持的地方靠攏，在其住區投入資源改善環境。這樣的結果，事實上已違背了 SDGs 目標中在基礎建設與居住方面所強調的「兼容」性（inclusive）。
城市韌性：有準備的城市，讓環境變動不再成「災」
永續城市的另一個條件，是其應對環境的韌性（resilience）。
無論我們喜不喜歡，氣候變遷的衝擊都無可避免。不同的城市會面對不同的天災，諸如氣旋、乾旱、地震、水患、土石流、火山爆發……逐一考驗著城市的運轉。2001 年臺北的納莉風災、2008 年的四川大地震、2010 年高雄的凡那比颱風、海地的震災，到 2011 年曼谷的洪水、2012 年紐約的桑迪颶風、北京的豪大雨……顯見環境的動態變動不可能止息。災難中的城市，除了人命的殞落，經濟損失也難以計數，桑迪颶風中大規模斷電、損失超過 500 億美元的紐約即為一例。
圖／auntmasako @ Pixabay, CC0 Creative Commons
廖桂賢在其過往的幾篇文章中清楚說明，人類長期以來仰賴各種「控制工程」，例如用不斷加高的防洪堤來阻擋洪水，或截斷河川、分流洪水等，試圖分散並排除水流。人類假設環境最終必會回到一個靜態而穩定的初始狀態，或者說，期望復歸平靜的渴望讓我們在災難橫掃過後不斷重建，以相同的方法來強碰各種未來的災難，然這其實只是在重蹈覆轍。
「以韌性為目標的環境管理，不在於讓系統維持在某一個固定狀態之下，而在於系統本身是否能在環境變動中存續。」在這個概念下，良好的城市設計必須要有能力「讓洪水流過而不覆滅」、「讓變動發生而不傾頹」，而非盡其所能的阻擋、抵抗動態環境。因為環境的起伏變動本屬自然與必然，唯有發生在沒有準備的城市，催折了生命與資產，才會被人類定義成「災」。
換言之，城市承受環境變化的能力必要能使其在變動過後迅速「重組」（reorganization），恢復生活秩序，而這並非意謂著必須「回到原本的狀態」，因為環境永遠都在變動，根本沒有所謂「原本的狀態」。
設計／NPOst
前瞻基礎建設何來前瞻？
想要從基礎建設的角度來談如何邁向 SDGs 所秉持的永續城市，國家與政府的角色尤其重要。如同 70 年代崇尚自由主義的歐美國家大力主張貧弱國內應降低政府干預、以外援的手段命其以基礎建設和自由市場帶動經濟成長，鼓吹工業革命時的奇蹟式突破，卻忘了自己過去若沒有行之有年的關稅保護與政策補貼，創新與技術的種子未必有機會成長。（註）「永續與經濟，是資源公平分配的問題，需要政府的介入，不可能靠著市場運作就自然形成，否則只會像現在一樣，用所有納稅人的錢來闢建公園綠地，受益人卻都只是房地產開發商。」廖桂賢說。
然而，若以此回頭檢視我國政府於去年 7 月 7 日開始施行的「前瞻基礎建設」，恐怕要大失所望。這個預計前 4 年就要花掉 4200 億、即將主導臺灣未來 30 年發展的基礎建設計畫，以其中的水環境建設來說，預定在未來 8 年投入 2507.7 億，前 4 年預計共花 1124.6 億。其 8 年的總目標是「加速治水、供水及親水基礎建設」，包括「增供常態供水 100 萬噸／日；備援供水 200 萬噸／日」，達成目標的手段則聚焦於水庫的清淤改善、興建及治理工程。預計耗資 129.4 億的苗栗天花湖生態水庫，其興建地點更涵蓋 10 個生態敏感區，包括 2 處斷層帶。
「目標的設定與達成的方式都非常不前瞻，目的只在於滿足現有及未來的用水需求，卻不討論如何減低用水需求。水庫對生態的災難性破壞也早已不是新聞，且潰壩的可能性對下游居民也造成巨大的風險，無論是生態保育或社會正義都說不過去。在這種水庫工程上灌上『生態』之名，例如雙溪生態水庫、天花湖生態水庫等，更讓人匪夷所思。」廖桂賢直指，前瞻基礎建設的水環境建設不提生態復育，只談「親水」，一心只想打造表面漂亮、讓民眾可以打卡的「有感」環境，是非常以「人」為出發的本位思考。這種思維，在 2014 年臺中柳川整治工程中充分展現，現在正在施工中的綠川也是以同樣思維改造再現。
過去長年受家庭廢水汙染、形同城市排水溝的柳川，與綠川一樣是臺中 4 大河川之一，4 年前臺中市政府推動「柳川汙染整治及環境改善工程」，做法卻幾近粗暴，將受汙染的河道用水泥「蓋起來」，再於上方建造觀光河道，以地下水為主要水源，傾刻間水就「看起來」乾乾淨淨。「這樣的改造其實跟過去常見的河川加蓋沒有太大差別，只是過去加蓋後的河川變成道路或停車場，現在加蓋後的河川變成人工水景。若一條河川的改造只是為了讓人親水，那就會跟生態互斥。弄個水景就叫『親水』，這跟生態一點關係也沒有！」廖桂賢說。
臺中柳川的整治工程是將受汙染的河道用水泥「蓋起來」，再於上方建造觀光河道。圖／@ Wikimedia Commons
臺大風險中心博士後研究員趙家緯則表示，全臺老舊自來水管線每天漏水漏掉近 170 萬噸，全面汰換總計需花費 1800 億元，前瞻基礎建設計畫中卻完全看不到這個修繕項目，另人不解。且除卻水環境建設，其中的「城鄉建設」項目還以「新增 4 萬個以上的停車位」為目標之一，可說是在全球積極討論永續與綠色城市的當下，反其道而行的在鼓勵私人運具的使用。
創新的思維與永續基礎建設的結合
在 Sachs 的觀點中，永續城市的出現是全體住民「選擇」的結果。良好的城市設計能讓住民願意選擇步行與自行車、降低交通障礙與汙染，或者願意積極從開發商與房地產商手中搶下溼地與綠意。Sachs 舉其所居住的紐約為例，15 年前，紐約 2 條主要河流被臨近城市的工業與農業生產嚴重汙染，影響超過 800 萬人。紐約市原本預計耗資上億來進行淨水工程，解決下游汙染，後來卻決定把錢拿去鼓勵上游周邊城市的工業與農業轉型，使其從源頭降低汙染，並補貼生產者與農人在轉型中的損失，成功解決困境。
設計／NPOst
由此顯見，「選擇」一個永續的方式，需要創新的思考與方法，以及良好的政治治理。城市中的每一個人，都可以思考自己如何參與打造永續城市，以此概念來設計更環保、更具韌性的基礎建設，用以解決並回應社會需求，同時保有每個居民的生產力。這不僅包括降低汙染與廢棄物的產生、提高綠色基盤與城市韌性，還必須有暢通的資訊傳播與訊息管道，以及智慧管理。（參考：韓國新科技廚餘回收桶每年省下 5.2 億，還改變了人們管理廚餘的行為！）
觀察你的社區中，哪裡有良好舒適的公共空間與基礎建設規劃？你是否願意積極參與在地決策，例如，加入你的社區所推行的參與式預算，共同討論如何有效分配資源，並將永續、安全、韌性與兼容的思維注入其中，為自己與下一代，打造一個健康美好的生活？
註：參考戴伯芬（2016），新都市：超越空間尺度的城市研究之開展。收錄於發展研究與當代台灣社會，簡旭伸與王振寰主編，巨流出版社。
延伸閱讀：
【活動現場】「進步」的社會從何判斷？趙家緯：「落實 SDGS，公民社會有 3 大著力點！
