惡性競標政府委外合約,歐美公益團體如何突破資源困境?

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翻譯/賴慧玲

位於英格蘭北方普雷斯頓城(Preston)郊區的以馬忤斯(Emmaus)大賣場,占地 3,700 平方公尺,是全英國最大的慈善商店。在這裡,顧客穿梭在排列無數的沙發之中,確認抱枕的舒適度,並檢驗各式各樣的家居用品──從小裝飾品到腳踏車應有盡有。這裡的員工有一部分是志工,其他則是無家可歸的街友。而每年高達 25 萬英鎊(約 1,012 萬 7,300 元臺幣) 的營業收入皆用來提供街友住宿、技能訓練和食物。

現在,慈善商店正在向其他零售商店看齊,包括相似的店面格局、專業的客服和在商店街上磨練出一身技藝的店長。確實,過去幾 10 年來,各種非營利組織都變得越來越商業化。約翰霍普金斯大學公民社會研究中心(the Johns Hopkins Centre for Civil Society Studies)的萊斯特・薩拉蒙(Lester Salamon)教授表示,這是一個全球性的轉變。不過,在富裕國家,這樣的趨勢發展得更成熟,且非營利部門(不包含醫院、大學和宗教組織)在經濟發展的角色中占的比例也愈高。

英國慈善商店以馬忤斯入口網站。圖/以馬忤斯官網

惡性競標政府合約,公益團體轉而經營二手商店

在 1980 年代,各國政府開始減少對公益團體的補助,轉而以外包合約的方式進行資助。這樣的轉變仍在持續。根據英國英格蘭志願組織理事會(National Council for Voluntary Organisations,簡稱 NCVO)估計,2001 年至 2015 年間,英國慈善組織以合約方式獲得的政府資金比例,從 49% 遽增至 81%。《經濟學人》(The Economist的分析顯示,同一時期美國 12 個資料齊全的政府部門中,有 10 個部門增加了合約式資助的占比。2010 年的歐盟資料也發現了同樣的趨勢。

合約競標機制迫使慈善組織千百方計削價競爭,以獲得政府部門的資金。通常這意味著慈善組織必須達到某些績效指標,像是在一個月內幫 100 位失業民眾找到工作。為此,他們也必須聘用能力更強的員工,例如,一個慈善組織如果要贏得一份照顧身障者的計畫合約,就需要雇用一定數量的、具社工學歷的專員。

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另一個促使公益組織專業化的動力,來自由政府發行代幣以兌換特定服務的「消費券」機制。這個機制將公益組織的服務對象,變成了可以自由選擇供應商的顧客。為了贏得這些顧客的青睞,公益組織必須將自家的服務品項包裝得夠誘人才能脫穎而出。

隨著補助金不斷減少,公益組織的收入來源也變得越來越難預料。許多組織的應變方式是增加販售的商品和服務來確保收益。商品和服務的銷售所得在 1982 年僅占美國非營利組織收入的 48%。但根據喬治亞州立大學副教授潔奈兒・可琳(Janelle Kerlin)和博士生馬哈慕・柯斯坎(Muhammet Coskun)的研究,這個數值在 2013 年前已經攀升到 56%(包含政府合約收入)。金融危機後的經濟衰退又加劇了這個趨勢。根據 NCVO 估計,商品和服務販售所得占英國慈善組織總收入的比例,已從 2008 的 18% 提高到 2015 年的 23%。

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英國慈善組織蘇萊德(Sue Ryder)利用經營二手商品店來資助安寧療護服務,零售部主任大衛・保雷特(David Borrett)認為,來自主流零售業的經理人為慈善商店帶來新的視野。完成資訊服務系統升級後,慈善組織已可追蹤商店擺設對銷售量的影響。不僅如此,慈善商店也試著推出新的商品來吸引顧客,通常商品販售所得可達組織年收入的 20% 至 30%。

另一個慈善組織英國心臟基金會(British Heart Foundation)零售部主任麥可・泰勒(Mike Taylor)透露,比起長褲,民眾較少捐贈皮帶和手套,因此慈善商店會買進這些商品來「讓品項更齊全」。其復古二手商品通常不會在捐贈地販售,而是出貨到年輕人聚集、對此類商品需求較高的城鎮販賣。那些之前可能被放在商店雜亂貨架上腐朽的高價品,現在甚至會放到 eBay 全球慈善拍賣計畫(eBay for Charity)網站上販售。該計畫已為慈善機構募得 7 億 2,500 萬美金(約 217 億 5093 萬元臺幣)。

英國慈善商店蘇萊德。圖/@ Sue Ryder’s Twitter

商管與金融人才逐漸投入公益部門

隨著非營利部門越來越專業化,相關的學歷證照也更受年輕學子青睞。美國薛頓赫爾大學(Seton Hall University)教授蘿桑・米洛貝勒(Roseanne Mirabella)表示,美國大學非營利組織管理和慈善研究的課程數量,從 1986 年的 284 門,增加到 2016 年的 651 門。此外,越來越多其他領域的畢業生選擇了慈善工作。在 1980 年,只有 8% 的哈佛大學甘迺迪行政學院(Kennedy School of Government)碩士畢業生走入非營利部門,2015 年前已增加到 30% 左右。

此外,越來越多工商管理碩士(MBA)加入慈善管理的行列。就讀美國西北大學凱洛管理學院(Kellogg School of Management at Northwestern University)時,麥特・佛堤(Matt Forti)和允安竹(Andrew Youn)籌畫了「一畝金」(One Acre Fund)慈善組織,貸款給非洲小農進行農業訓練、購買農機設備和高產量的作物種子,於 2006 年正式營運。統計課習得的技巧幫助他們決定什麼樣的介入方式可以增加最多的農產量,課程人脈也發揮用途。他們不光從同學和老師身上募得了 3.6 萬美金(約 108 萬元臺幣)進行先導計畫,還不時向教授們請益如何擴大。

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如今,對公益組織的監管也變得更精明確實。1990 年代,新興富有的科技人才開始加入美國資助型基金會的董事會。其中一部分投入創設非營利組織,以「策略性慈善」(strategic philanthropy)或「公益創投」(venture philanthropy)新創公司的方式培育公益團體,這股趨勢逐漸開枝散葉。例如,設立於 2004 年的歐洲公益創投協會(European Venture Philanthropy Association,簡稱 EVPA)現在在 29 個國家擁有 210 個會員組織。位於倫敦的 Attenti 創辦人是一間人力仲介公司,專門為非營利組織尋找行政人才。創辦人兼經營合夥人大衛・費爾汀(David Fielding)表示,他一週能接觸到約 10 位對公益融資興致勃勃的金融家。

調整募款策略

跨足 8 個國家的貿易團體「勸募專業者協會」(Association of Fundraising Professionals)副會長麥可・尼爾森(Michael Nilsen)指出,公益部門對訓練有素的募款人才需求大增。英國普利茅斯大學慈善心理學教授尚悅(Jen Shang)針對微調行銷素材對於捐款人的滿意度,以及未來捐款行為之影響進行測量,並將研究成果分享給美國、英國和中國學生。她的研究顯示,若要吸引新的捐款人,慈善組織應該強調組織的行善事蹟,然後將指涉焦點轉向捐款者。例如,將答謝信上「我們拯救了跟泰拉一樣的孩子們」改寫成「您的捐款拯救了跟泰拉一樣的孩子們」,便能將未來募款金額提高 1 成左右。

另一個有效的募款技巧,是讓捐款變得像購物一樣。過去向民眾募款幫助非洲窮苦村落的公益組織,如今可能會邀請捐款人來為村民買一頭山羊。加拿大世界展望會便在網站上設置了一個清單,列出多種捐款人可以購買給貧困地區居民的禮物。其中最熱銷的是羊駝,一隻要價 250 加拿大幣(約 5900 元臺幣)。

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慈善組織的募款專員也變得更擅長吸引大型捐款者。提供非營利組織研究及諮詢的機構,如英國 Factary 和美國的 DonorSearch 會藉著發掘慈善家和慈善基金受託人的連結,來幫助他們進行首次關鍵會談。募款顧問公司葛拉漢-佩爾頓(Graham-Pelton)執行長伊麗莎白・齊格勒(Elizabeth Zeigler)則說,會談進行時,一位專為捐款大戶準備、類似公關主任的「管家」(steward)會隨侍在旁,藉由安排參觀公益組織的工作情形和提供最新的成果,來確保雙方都在狀況內。

然而,隨著公益組織轉為成果導向,有時便會逾越了道德界線。2015 年英國一位慷慨的慈善志工兼捐款人奧莉芙・庫克女士(Olive Cooke)自殺的悲劇(參考:不堪慈善組織募款叨擾,英國 92 歲老婦躍落峽谷),讓勸募行動的爭議浮上檯面。由於勸募機構會共享捐款人的資料,庫克女士生前飽受各方募款求助信的轟炸。雖然這些信件並不能斷定為她輕生的原因,但家人透露這些信件讓她非常痛苦。貿易團體募款人協會(Institute of Fundraising)執行長彼得・路易斯(Peter Lewis)說,庫克女士的逝世讓公益部門開始注意這些問題。同年,在英國政府要求下,一項新的行動規範禁止勸募單位在未經捐款者同意的情況下散播其個人資訊。2018 年 5 月起,歐盟境內的公益團體也將遵守相似的規範。

已故的慈善志工兼捐款人奧莉芙・庫克女士每年於國殤紀念日(Remembrance Day),都會在布里斯托大教堂門口販售罌粟花。圖為罌粟花。圖/freestocks.org @ Unsplash

開拓多元融資管道

慈善團體受到的批評,還包括將其主管薪資提高到接近企業界的水準。稅務資料顯示,1998 年至 2014 年間,美國非營利組織(包括醫院和大學)高階管理人薪資增加的速度不只比其他職員快 2 倍,也比總體支出快上 2 倍。根據《華爾街日報》(Wall Street Journal報導,2014 年有約 2,700 位美國非營利組織主管年薪超過百萬美金,絕大多數是大型醫療集團或大學的主管,另有少部分是信徒眾多的傳道者。雖然能幹的老闆值得高薪聘任,但對一些志工和捐款者來說,天價的主管薪酬讓人感到厭惡。

慈善組織和企業之間最大的差別之一,在於融資管道。慈善組織不能像企業一樣發售股票,不過,少部分組織擁有穩定的現金收入和價值不菲的資產可抵押作借貸。然而,新興的慈善金融形態已經開始縮短這樣的差別。近年來,標榜以慈善成果來替代或附加於金融投資成果的「影響力投資」(impact investing)激增。美國凱洛格基金會(W.K. Kellogg Foundation)資助了幼兒教育公司 Acelero Learning 和為加州窮困學校提供健康營養午餐的「革命飲食」(Revolution Foods)公司,便是一例。

對一些志工和捐款者來說,天價的主管薪酬讓人感到厭惡。圖/Paul Bence @ Unsplash

另一種融資概念,是透過第 3 方來擔保慈善組織的貸款。2014 年,專門放款給農夫的美國非營利社會投資基金 Root Capital 需要大筆現金來執行協助拉丁美洲咖啡農的計畫。負責國際發展事務的政府單位美國國際開發總署(USAID)便出面作保,擔保額相當於 1,500 萬美金(約 4.5 億元臺幣)。若 Root Capital 未能償還借款,美國國際開發總署將必須幫忙支付部分差額。違約風險消除後,Root Capital 便得以向福特基金會和星巴克等機構貸款,貸款總額高達 1,250 萬美金(約 3.75 億元臺幣)。

跟企業和個人客戶一樣,慈善組織也有不同的信用評等等級。違約風險最高、償債能力最弱的組織可以由基金會或政府機構介入。這也讓其他信評較佳的慈善組織更受私人貸款機構的青睞。不過,這種金融創新機制雖然前景看好,目前仍然相當罕見。

結合商業與公益的第四部門興起

照理來說,越商業化的慈善組織生存能力越強,也應該能完成更多善行。根據 2014 年維也納經濟大學(Vienna University of Economics and Business)學者所做的文獻回顧,眾多研究發現,「資歷較佳的經理人」與「較高且較穩定的組織收益」息息相關。不過,慈善組織也面臨了意外的新競爭局勢:慈善事業(charitable business)的興起。

在美國,企業慈善事業(corporate philanthropy)的實價在 1990 年到 2015 年間倍增至 180 億美金(約 5,400 億元臺幣)。一項針對 20 個歐洲國家的研究顯示,2013 年企業捐款總額高達 220 億歐元(約 7,800 億臺幣),比慈善基金會還要更多。儘管這些捐款很多都流經慈善組織,但在企業顧客的心中,這其實是一種能兼顧公益目標的新型企業。

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現在,由同時跨足企業界與慈善界的組織所組成的「第 4 部門」 (fourth sector)正在興起。這些組織以「低獲利有限責任公司」(low-profit limited liability companies)、「社會企業」(social enterprises)或其他名稱自居。他們可以是透過提供窮人住宅而獲利的建商,也可以是雇用身障人士來設計和販售手提包的時尚品牌。一份歐洲議會報告指出,光是在英國、法國、西班牙、義大利和波蘭就有 20 萬個這類型的公司;此外,在全球 50 多個國家中,已有超過 2,000 個號稱能達到某些公益標準的營利機構「B 型企業」(B-corps)。

許多慈善工作者對這樣的現象舉雙手歡迎,認為有志改善世界的人越多越好。但也有一些人擔憂,當慈善組織和營利企業之間的界線變得更加模糊,可能會降低捐款人和志工投入時間及金錢的意願。不過,如果一個公益團體能夠向企業界學習如何提高成效,或許也就有能力避免許多疑慮。


原文出處:Charities are becoming more professional


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NPOst 編輯室

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