「體制內的談判桌路線」,如何影響勞工運動爭權的可能?/《臺灣社會福利運動與政策效應》書摘

編按:

巨流圖書於今年(2018)10 月出版《臺灣社會福利運動與政策效應:2000-2018年》一書,本書是繼蕭新煌與林國明 2 位教授在 2000 年出版的《臺灣的社會福利運動》後,另一本接力探討千禧年後臺灣社會福利運動的發展動態,尤其關注社會福利「運動」與「政策」間的互動與關連性。

本書剖析千禧年至今,17 個社會福利運動如何藉創新的組織動員、行動策略、抗爭劇碼與倡議論述,對公共政策形成一股忽視不了的力量。當代社會福利亦出現定義拓邊,身分肯認、照顧尊嚴、草根參與等,都成為新一代的關懷視野。

本篇摘錄自第 11 章「工時改革法案之政治分析:工會的行動策略與政策後果」,作者劉侑學透過爬梳工時改革法案中各方在政府機關的角力,以及工會在此行動的策略,一探勞工集體意識的可能。本文刊出時,正是一例一休勞動新制上路滿週年。本篇自原文 2 萬餘字的篇幅中,摘錄部分精華。

 

文/劉侑學 國立中正大學社會福利學系博士候選人、臺灣社會福利學會第 12 屆副祕書長

2000 年,當時甫上臺的陳水扁政府開始推動縮短工時的政見承諾,雖然後來並未如願通過行政院版本的草案,而是由取得立法院席次優勢的在野中國國民黨主導工時修正過程,最終工時從每週 48 小時縮短為雙週 84 小時。因此,自 2001 年開始,根據當時的《勞動基準法》規定,每日正常工時不得超過 8 小時,每 2 週工作總時數不得超過 84 小時,作為法定正常工時之上限。

然而,依照 2014 年主計總處公布的統計資料指出,我國勞工年總工時高達 2150 小時,加上縮短工時至每週 40 小時是馬英九 2 次競選總統的政見,促使時任勞動部長潘世偉公開宣示在 2016 年達到全面週休 2 日法制化。後來陸續有執政黨立法委員在社會福利及衛生環境委員會自提版本,但勞動部的態度卻趨向保守,私下要求召集委員不要排入審查議程,理由是擔心企業因成本增加而反彈,認為修法應從長計議。

事實上,勞動部對修法轉趨消極,與工商團體透過經濟部向行政院施壓有關。雖然勞動部早在 2014 年 12 月就將《勞動基準法》修正草案送至行政院,由當時政務委員馮燕在隔年 2 月召開第一次修法會議,工商團體表態勉強接受縮短工時,但反對勞動部提出的單週 40 小時版本,而主張雙週 80 小時,並且附帶條件是變形工時由現行 8 週拉長至 12 週,以及延長每月加班上限時數 60 小時,雙方僵持不下。最後,工時改革法案在立法院強勢主導下,通過單週 40 工時且不附帶任何配套措施的版本,工商團體的政策影響力暫居下風。

Photo credit: 江阿哞 on Foter.com / CC BY-NC-SA

勞團激進抗爭,爭取工時權益

在 2015 年年底勞動部正式公告刪減國定假日後,若再缺乏有效的抗爭行動,立法院將會依照程序進行核備。12 月 15 日桃產總高教工會TIWA 等發起「突襲行動」,一行 20 多人闖入、占領勞動部大廳,並在牆上噴漆,隨後又與前來支援的警力發生激烈的拉扯衝突。這一波突如其來的破壞性行動,一如預期搶占新聞版面,激起各界對工時改革法案的討論。

不過,從過去許多抗爭的經驗來看,一旦社會輿論與大眾媒體失去對議題的重視,迫使政策法令改弦易張的機率微乎其微,而即將到來的總統及立法委員大選,不僅是延續議題熱度的機會,同時運用政黨競爭的政治槓桿,也可以催使下一任政府與新國會在抗爭訴求上表態。

12 月 22 日,民主進步黨總統候選人蔡英文接受 7 大工商團體邀約,出席「臺灣經濟發展論壇」與企業界交換意見。桃產總與高教工會再度前往會議地點突襲抗爭,批評蔡英文不願意與勞工團體見面,卻接受資本家的「面試」,刻意操作凸顯民主進步黨「親資方」的立場,逼使曾任勞工委員會主委李應元出面,並且承諾 2 週內與抗爭人士對談,這一場會談也成為開啟日後工時法案變革與爭議的重要轉折點。

這一波密集且高強度的抗爭行動,透過媒體報導成功擴散議題的影響力,以及選擇在選戰期間兵臨城下的策略,迫使當時預期會贏得大選的蔡英文團隊坐上談判桌。隔年 1 月 4 日,抗爭成員於民主進步黨中央黨部與蔡英文見面會談,要求蔡英文直接對於是否恢復 7 天國定假日表態,蔡英文的立場是:

「⋯⋯我們先把這個所有的東西都檢查一遍,看看要怎麼樣做配套,在這個配套沒有完整之前,確保說你沒有因為這個落實週休 2 日而受到實質的利益的減損之下,7 天的國定假日這個法令我們不會讓它過去啦,如果我們可以主導國會的話,我們還是會把它變成審查,重點是它的實質利益有沒有受到損害。」

3 月新國會開議,由當時就明確表示反對調整國定假日的林淑芬委員擔任召集委員,立刻將此案改為「實質審查」,而場外工會團體集結緊迫盯人、逐一唱名,最後經委員會討論做出不予備查的決議,並提報立法院院會後退回行政院,才讓原先幾呈定局的國定假日案,起死回生。

激進化的行動策略在總統大選期間特別能夠產生效果,總統大選是媒體以及全國民眾關注的焦點,在高張力的政黨競爭之下,候選人容易接受抗爭者的訴求。選後的政黨輪替則提供抗爭行動一個重要的政治機會,蔡英文先前與抗爭團體會面時,承諾當選後會重新檢視工時政策的談話,在這樣的基礎上,民進黨團決議退回刪除 7 天國定假日的行政命令,待蔡英文 5 月就任總統之後再通盤處理。

戰鬥的終章:密集抗爭、遍地開花

確定恢復 7 天國定假日後,立刻引發工商團體的強烈反彈,7 大工商團體聯名對蔡英文政府下最後通牒,批評政府 3 度失信,在資本家團體的施壓下,3 天後行政立法政策協調會達成修法共識,隔天政務委員與有關單位初審完畢,6 月 30 日就通過行政院院會審議。

政黨的宣誓,激起抗爭團體的急迫感,認為已到最後的決戰時刻,必須採取更高強度的抗議行動。抗爭成員在臨時會前先行到民主進步黨全國黨代表大會抗議,欲衝入會場而與警方爆發衝突,隨後又發起激進的絕食靜坐,年邁工人以身體健康作為抗爭工具,展現反對到底的意志,凸顯執政強權與基層弱勢的鮮明對比,容易獲得媒體與社會大眾的同情,不僅對政府當局形成壓力,也會逼迫在野黨在體制內部更奮力地阻擋法案通過。

7 月 21 日,執政黨委員林淑芬刻意缺席主持會議、時代力量黨團霸占主席臺,最終一例一休法案在蔡英文政府內外交迫的不利情勢下,工時改革法案再度遭受挫折。

隨著執政黨捲土重來準備進行法案審查的日期接近,抗議行動越來越頻繁,到修正法案最後 3 讀通過的 2 個月內,各類形式、規模人數不一的抗爭活動如突襲占領、記者會、行動劇、遊行、民間公聽會等共 27 場次,高抗爭密度給足執政黨壓力,但反而促使蔡英文政府加快修法腳步,盡速讓抗爭活動落幕,加上工會團體又於 11 月 4 日展開無限期絕食抗議,修正草案被迫又退回委員會重審,並加開一場公聽會,以補足立法過程的民主程序。

激烈抗爭手段確實帶給執政黨龐大的壓力,也使其開始考慮以增加「特別休假」日數來降低刪減 7 天國定假日的反彈。蔡英文總統在 11 月 13 日接受《蘋果日報》專訪時指出:

「我們沒有背叛勞工」、「對民進黨來說,這是有史以來最痛苦的事情,非常痛苦,勞工本來就是我們民進黨心裡最軟的那塊,做總統的我覺得很痛苦,但面對中小企業生存和勞工工時,我必須找出符合雙方最大利益的方案。」

修正法案直到 12 月 6 日執政黨在席次優勢下逐條表決通過,包括落實週休 2 日(即一天為例假日、一天是休息日)、提高休息日出勤工資、國定假日調整為 12 天,以及增加資淺員工特別休假日數等,並在 12 月 23 日開始施行,而為期一年多的抗爭行動,也終告結束。

持續動員將議題推上議程,卻總欠臨門一腳

多數社會運動過去訴求均是提升勞動條件及社會保障,但近年來逐漸出現以維持既有權利、反對緊縮作為訴求的抗議行動,維持現狀不再是反制運動的「專利」。如同這次針對工時改革法案興起的抗爭運動,訴求並非要求增加保障,而是避免既有權利受到侵害,反對政府在推動縮短工時的同時連動刪減國定假日,認為此舉違背政府整體縮短工時的基本目標。

此外,這場抗爭運動的主要行動者,都是 2000 年後才參與社會運動,特別是投入樂生運動,經歷與陳水扁政府交手的體驗,與上一代運動者的不同之處,在於新世代對於民進黨沒有信任基礎,而若干運動形式、抗議劇碼也承襲於過去的抗爭經驗。換言之,運動的生命經驗影響其行動策略與戰術選擇。

相對的,修法過程的延宕轉折也凸顯甫上臺的蔡英文政府因為執政經驗不足,而出現嚴重的政策協調問題。完全執政看似鐵板一塊,但初期卻經常發生行政、立法不同調,反映出決策機制的混亂、分工體系模糊,也說明新政府陷入的困境。

政府內部的不穩定是有利於行動者的政治局勢,但為何工會的抗爭行動最終仍無法改變蔡英文政府刪減國定假日的決議,反而獲得許多非運動目標的「集體利益」?如同許多經驗研究的結論,持續性的社會動員或激進化的抗爭行動,常見的運動進展僅是將議題推上政治議程,但結局往往不符合運動者所期待的結果,社會運動總是兵臨城下,卻欠缺臨門一腳而以失敗收場。

行動本身的意義,在於累積集體意識與認同

工時改革的抗爭運動雖然最終未達到反對刪減國定假日的目標,卻取得許多非預期的修法成果,包括落實週休 2 日(一例一休)、休息日加班費加成、增加資淺勞工特別休假日數,實則具有檢討許多經驗性研究結論的意義。過去的研究偏好直接觀察社會運動之於法律的立法或修正,也就是政策如何回應集體抗議的訴求,作為評估社會運動所促成的成果標準。不過實際上,可能出現的結果是社會運動並未直接達成原先設定的目標,卻因抗爭策略與力道形成的政治壓力奏效,間接導致國家制訂(修改)有利於社會運動者(或其代表的群體)之政策規範。

長達一年多來的抗爭行動,帶動臺灣社會對於勞動法令的關注及重新認識,許多評論家將 2016 年稱為「勞基法元年」並不為過。雖然社會價值或文化不容易客觀具體評價,但參與抗爭運動的受訪者指出,行動本身的意義在於將議題打到讓整個社會都看得到:

我覺得最大的戰果是整個社會的工人階級,越來越多人意識到,所謂民主體制選出來的政黨是不能夠信任的,然後資本家就是這麼行事。累積這種集體意識、集體感才是重要的,不斷用這種事件、集體力量,讓新一輩的勞工看清勞資關係、資本主義的本質,也許未來就會加入工會、成立工會,但國會遊說是達不到的,傳統工會是這樣運作的。

體制內的談判桌路線,影響動員能量與政策施壓的強度

一般認為,臺灣政治民主化與自由化突破威權體制的枷鎖,定期選舉的代議政治形式,以及參與行政官僚政策形成管道的機會,均代表著權力領域的開放,為大小實力不一的組織化社會團體打開進入決策場域的機會,促使國家或主要政黨提出有利於勞工或中、下階層的公共政策。然而,民主化後卻發現勞工運動的政治影響力並卻未隨之成長,在許多重大勞動與社會政策上不如預期產生對抗實力,許多研究已從制度或文化的角度精闢地解釋勞工運動力量的衰退,但於此我們更想強調的是,勞工運動中政治策略的重要性。

民主化的推波助瀾效應容易使勞工運動慣於藉助民意代表的政治力量,1990 年代後國會遊說成為主流策略,2000 年政黨輪替後更嘗試採行社會對話模式,使勞方、資方與政府可在政策平臺上擁有相同的發言份量,雖然在某些政策上有所進展(也有所妥協),但根本問題在於,若取得成果的路徑不再仰賴組織實力的後果,就會疏於從事任何有助於壯大運動的組織工作,且寡頭協商獲取的政策利益可能為勞工階級帶來好處,卻無法反饋給勞工運動,亦難以提升勞工的集體意識。

「體制內的談判桌路線」效果不僅不顯著,更侵蝕運動攻勢的動員基礎,放棄展現實力的團結鬥爭性格,難以逼迫政府在決策選擇上讓步。不過,在工時改革法案的抗爭經驗中也可以看到,激進策略的街頭路線,重建社會運動的主體性,試圖阻礙「完全執政」蔡英文政府在修法上的絕對優勢,儘管結果不如運動期待,但所展現的抗爭形象與論述,為臺灣社會上了一堂紮實的勞工教育。


延伸閱讀:

「社工是勞工」,臺灣社工籌組工會 20 年認同之路/《臺灣社會福利運動與政策效應》書摘

NPOst「勞基法修惡」特輯系列文

勞基法修惡:社會工作勞動條件再倒退,1223 上街反修法!

一例一休,看懂了就大有關係

按讚,追蹤更多好文章:

▼ 這篇不能只有我看到!分享給朋友一起讀 ↓ ▼

作者介紹

NPOst 編輯室

NPOst 公益交流站,隸屬社團法人臺灣數位文化協會,為一非營利數位媒體,專責報導臺灣公益社福動態,重視產業交流、公益發展,促進捐款人、政府、社群、企業、弱勢與社福組織之溝通,強化公益組織橫向連結,矢志成為臺灣最大公益交流平臺。另引進國際發展援助與國外組織動向,舉辦每月實體講座與年會,深入探究議題,激發討論與對話。其姐妹站為「泛傳媒」旗下之泛科學、泛科技、娛樂重擊等專業媒體。NPOst 臉書:https://www.facebook.com/npost.tw

FACEBOOK讀者迴響