海水倒灌、颶風重創十萬受災戶，為什麼我卻不再捐款給紅十字會？
編按：
8 月 25 日，4 級颶風哈維（Harvey）登陸美國德州，是為德州近 50 年來所遭遇最大的颶風。哈維挾帶磅礡的雨量，3 天之內下完一整年的雨，使得位於沿海的美國第 4 大都會區──休斯頓因海水倒灌、市區河溪暴漲而出現大規模的淹水，估計超過 10 萬受災戶、至少 33 人因此罹難。
嚴重的災情也使得各路捐款不斷湧進，包括 NBA 球星捐出 100 萬美元協助賑災、眾所周知的好萊塢巨星、美國本地大企業主等皆慷慨解囊，當然，更多的是世界各地關注此災難事件的人們，透過多元的管道將善款傳遞至災區。
NGO 更在此時扮演重要的橋樑與援助角色，捐款人依賴組織收受善款，並妥善運用於救災行動；然而，這樣的方式真的達到預期的救援目的了嗎？又，如何確信每一筆善款的投擲都能是受難的他者所需？本篇作者 Jonathan M. Katz 是《紐約時報》等多間媒體記者或專欄作家，他以自身捐助大型災難的經驗，告訴我們為什麼該／不該捐款？更能發揮效用的援助行動應該是什麼？
作者／喬納森・M・卡茨 （Jonathan M. Katz） 譯者／賴慧玲
事實證明，美國紅十字會（American Red Cross）無法勝任大規模的救難任務。我們需要新的人道救援方式。
2004 年，當我正在華盛頓一家新聞出版社開始人生第一個全職工作時，世界的另一頭傳來噩耗──印尼蘇門答臘發生非比尋常的強震，引發席捲印度洋的巨大海嘯。因為有 CNN 的即時報導，這場令人悲痛的可怕災難彷彿就發生在我身邊。我仍然記得印尼漁夫一臉驚恐的神情，記得自己看著那些悲痛的母親們一邊哭喊、一邊尋找被海浪吞噬的孩子。無力又急切的，我做了當下唯一能想到的援助行動──上網捐了 20 塊美金（約臺幣 600 元）給美國紅十字會。
13 年後，我們正目睹另一場災難發生，而這一次，災難就在門邊。在異常溫暖的墨西哥灣增援下，熱帶颶風哈維 （Harvey） 橫掃美國德州沿海，像個輸送帶般將數以兆計的水分從海洋帶入空中，再倒入休斯頓的沼澤河溪和街道。如今，這個美國第 4 大城的高速公路成了洪水奔流的河道，被淹沒的公寓社區猶如裝滿水的浴缸，攔洪壩形同虛設。在這個過度開發、排水不良的城市，數以千計的居民受困在節節上升的洪水中亟待救援。
最可怕的是，由於洪水仍持續高漲，沒有人能確切知道目前的災情有多嚴重、又會攀升到什麼地步。再一次，災區外的我們感到無能為力，急切的想要伸出援手。再一次，各界領袖和高尚心靈告訴我們此時最好的做法就是依靠最知名、最受 2 黨愛戴的人道救助品牌──紅十字會。
但這一次，我不會再捐款給紅十字會。經過多年報導和深入近 10 年來數一數二的巨災現場之後，我知道把焦點放在捐錢給哪個組織會是多麼昂貴的錯誤。
快速募款有成，其實根本不需要這麼多！
一部分的問題歸咎於美國紅十字會的救災紀錄並不怎麼出色。我親身經歷了 2010 年 1 月 12 日的海地大地震，從中深刻認識到這一點。2007 年到 2011 年我任職於美聯社（the Associated Press），是當時唯一全職派駐在海地的記者。這場地震估計奪走了 10 萬到 31 萬 6000 條性命，當時美國紅十字會執行長蓋兒・麥考文（Gail McGovern） 的團隊迅速採取行動，做了他們最擅長的工作：募款。在歐巴馬總統和許多名人的背書下，他們打出「拯救生命」的訴求，同時結合開創性的簡訊倡議行動，募得了驚人的 4 億 4800 萬美金（約臺幣 133 億 5400 萬元）。
很快的，該組織最頭痛的問題變成了「如何使用這筆龐大的捐款」。地震發生時，美國紅十字分會僅有 3 名全職員工駐紮海地，儘管他們迅速派駐了更多人員，並且外包任務給海地在地的紅十字會，事實是他們並沒有辦法幫上太多忙。美國紅十字會並不是像無國界醫生組織一樣的醫療救援團隊，他們不負責發展工作，也不是重建社區的專家，他們最擅長的是提供即時援助──通常是毯子、保健箱或臨時收容所等物資，然而在這場破壞力難以置信的震災中，現場並沒有近 5 億美金的防水布和保健箱好發放。紅十字會員工於是想出了各種有創意的方式來消化這些捐款，包括把捐款轉交給其他更能善用資金的救助團體（但移交前美國紅十字會會先收取 9% 的行政費用）。
但人們很快發現海地的震災援助──從最基層的社區重建到最高層的聯合國祕書處──是一場全面性的失敗。美國紅十字會只能急切的向外界解釋為什麼手上握有 5 億美金卻無能大幅改善倖存者的生活。2 年後，我問美國紅十字會一位發言人，為何當時只有 1/3 的募款被拿去做救助工作？更多錢甚至連花都還沒花。她告訴我：「可以用在緊急階段的錢就是只有這麼多。」
然而，紅十字會沒人想到要跟海地災民和美國捐款者解釋：其實他們根本不需要這麼多捐款（與之對照，有些非營利組織會事先公告捐款目標，並且設定上限，一旦超標就將捐款導入其他單位）。
雜亂無章的救援行動，比災難本身還糟
2005 年卡崔娜風災過後，美國紅十字會因為雜亂無章的救災行動在國內飽受抨擊，甚至有國際觀察家認為，這些混亂的表現糟到幾近犯罪行為。儘管經過內部組織再造的努力，7 年之後，美國紅十字會在 2012 年珊迪颶風和艾薩克颶風的救災回應仍然是一場災難──根據美國非營利新聞調查組織《ProPublica》令人瞠目結舌的調查報導，一位紅十字會司機向記者坦言，這些救災行動「比風災本身還糟」。
該組織通常在小型災難的救災表現要傑出得多，例如人們常聽到火災災民從紅十字會志工手上獲得毛毯和心靈慰藉的動人事蹟。不過即便在這樣的時刻，出包的例子仍然時有所聞──2015 年野火在加州北部蔓延成災，美國紅十字會人員毫無準備和裝備的抵達現場，不只中斷了其他志工的救援行動，並且未能遵守「提供食物和避難所給災民」的承諾。其表現之差，讓當地居民寧可跳過他們的援助服務，專心自力救濟。
比所知更糟的是那些不為人知的部分。年收超過 26 億美金（約臺幣 750 億元）的美國紅十字會在解釋如何運用救災募款上，出了名的含糊不清。海地震災之後，該組織從來沒有產出任何有意義的捐款支出明細。如果你現在查一下紅十字會官方網站，就會看到一個顯眼的連結，邀你捐款支持他們在颶風哈維的救災行動，一起「做出改變」（make a difference）。但是網站上對捐款的用途隻字未提，只有一個小小的影片展示某收容中心空蕩蕩的帆布床。
組織定位模糊不清，盡失人心
哈維風災時，我在 8 月 27 日和 28 日 2 天寫信並打電話聯絡紅十字會的公關部門，試圖了解他們目前已經募得多少捐款、自評需要多少金額，以及志工和員工如何協助救災。好不容易得到的答案是：「由於目前正處於積極救災的階段，我們無法在您提出的期限內回答您的問題。謝謝您的體諒。」我再次聯絡，幾個小時後，他們寄了第 2 封信告訴我，他們正為災區多個救難中心共 6,000 位災民提供食物、帆布床、毯子和其他援助。再一次的，沒有提到他們募了多少錢、又到底花了多少。
被呼攏的不只是我們這些記者，連國會都曾經被美國紅十字會高層誤導。在 2015 年一份措辭嚴厲的報告中，聯邦政府課責審計署（federal Government Accountability Office）批評紅十字會「沒有針對其救災服務的效能進行過任何常態性且獨立的評估」。
一個在哈維風災後流離失所的家庭將被載往收災戶聚集點。圖／@ U.S. Department of Defense
如同《ProPublica》記者賈斯汀・艾略特（Justin Elliott）報導，許多問題的根源都來自同一個起點──在美國電訊巨頭 AT&T 前主管組成的團隊接手這個龐雜的組織之後。紅十字會處理了許多重要而多元的工作，像是經營血液銀行和提供資源給軍眷，同時卻又遊走在一個四不像的模糊定位：一方面紅十字會享有部分政府組織才有的特權（例如免付華盛頓總部租金），另一方面又享有私人公司的營利自由，不受監督。
美國紅十字會和他的捍衛者有時會辯稱，他們承受了太多的鎂光燈，而且其他組織在同樣的救難行動中也表現不佳。某種程度上來看，這不過是紅十字會比其他組織更富盛名、更吸金的副作用，畢竟它就像執行長麥考文常說的：是「一個值得捨命奉獻的品牌」（a brand to die for）。
讓人無所適從的事後援助，不如投入事前預防
不過從另一個角度來看，紅十字會和它的支持者說得並沒有錯。每當像颶風哈維這樣的災難發生，確實有太多的焦點被放在紅十字會身上，其受矚目的程度遠超過其他組織。我們社會處理災難的方式是錯誤的──災難發生後，同情心和捐款瘋狂湧入災區，接著是緩慢而漫長的重建。但是人們早就知道，災難的預防和減緩比事後救助和重建要簡單、便宜且容易得多。好幾個世紀以來，我們已熟知墨西哥灣的颶風威脅；好幾年來，專家早已警告德州沿海需要投入更多防災準備來面對幾乎無可避免的暴風。
如今，氣候變遷讓洪災變得空前頻繁和劇烈，更必須對此採取特別的減緩措施。休斯頓許多醫院似乎已警覺的進行了防災準備，因此受到的損失較少。然而，其他部門仍無動於衷。整體來看，德州人並沒有認真看待這些威脅，反而選出了一個會曲解氣候變遷事實的州長。儘管美國聯邦建築標準要求，所有新建案都必須將颶風哈維這種氣候變遷的衝擊考量在內，但美國人選出來的總統，幾天前才在自家鍍金電梯前宣布要廢止這項建築標準──就在他趕去為新納粹份子的暴行辯護之前。
德州軍隊投入休斯頓哈維風災救難行動。圖／@ Wikimedia Commons
德州在地新聞組織提供了包括紅十字會在內的所有救援組織清單，讓災民知道可以向誰尋求協助，也讓有意捐款的民眾參考。如果你要捐款給非災區的救助組織，專家和經驗法則都認為捐錢會是比物資更好的選擇。因為一箱箱的食物、衣服或其他物品會阻塞救災補給線，甚至可能根本就不會被用到。
然而嚴酷的現實是，我們依然不知道休斯頓和其他德州或路易斯安納州的災民需要什麼，而誰又能提供最佳援助。好幾百萬人仍坐困暴風之中，國家颶風中心（the National Hurricane Center）還警告部分地區的降雨量還可能增加到現在的 2 倍。換言之，生還者還未能脫離險境，沒辦法盤點損失、真正進入艱難的救濟階段。如果用地震來比喻的話，目前仍是餘震不斷。
超大規模的災難，短暫的善款並不夠
現在救援單位仍然難以挺進災區，大部分的人無處可逃。許多在地和鄰近的居民正盡可能地救助更多災民──政府也應該鼓勵並協助這些英勇的行動。然而，無奈的現實是，在複合型災難下，未受訓練的旁觀者其實幫不上什麼忙。即便從最低限度來看，在損失上看數千億美金、且新颶風正虎視眈眈的情況下，清理災區和讓人們重回生活軌道的成本將會異常高昂，只有富強的政府和公民合力才有能力應付。
哈維重創後的休斯頓水淹幾乎至成人半身。圖／@ U.S. Department of Defense
我知道這些言論會冒犯一些人。他們見證苦難，慷慨解囊，渴望幫忙，就像當年從辦公室螢幕看到印尼海嘯災情的我一樣。哈維風災的災民值得同樣甚至是更多的幫助。但是如果你對所有情況了解得夠深，就會知道對這種超大規模的災難來說，任何短暫的善意都是不夠的。從海地、紐澤西到墨西哥灣沿岸，過去這些無效率又不夠透明的救災行動，讓人們對紅十字會及其代表的人道救助機制累積了許多不信任感，而我們擔負不起這樣的歷史重演。
如果我們真的在乎休斯頓和其他灣區沿岸的災民，就必須傾全力推動整合性、持續且認真的復原與重建行動。我們必須投入大筆的金錢和注意力來幫助這些災區居民適應未來的挑戰，並且大量關注那些災難下最脆弱的居民。不管是持續攀升的奧克拉荷馬州地震風險、加勒比海海嘯，或是氣候變遷帶來的各種威脅，你我都必須挺身而出，防患於未然。越早正視這些威脅並採取行動，越早終止關於最佳捐款機構的爭論，對全體國民來說都會越有利。
原文出處：The Red Cross Won’t Save Houston
延伸閱讀：
