維持一個 24 小時的全國保護專線有多困難？／從世界展望會 113 流標案，到公益團體胸口永遠的痛（上）
去年（民 106）11 月 30 日，蘋果日報一篇「社會安全網破了？113 恐入空窗期」，指出 107 年度的政府巨額勞務採購案「113 保護專線接線服務」確定流標，不僅是自 113 開線以來便承接專線業務逾 16 年的臺灣世界展望會（以下簡稱「展望會」）沒有投標，也沒有其他任何團體投標。這個近 3 年來每年平均 13 萬通接線量的民眾通報與諮詢專線，一時之間恐有斷線之虞，引起諸多討論，人心惶惶。
後來的發展我們已經知道。展望會在延展 3 個月服務作為緩衝後，於上月底（3/30）確認續接 113，並且根據政府電子採購網顯示，此次服務合約簽至 108 年底為止，且可以新約為基礎再擴充 2 年。
雖然看似驚險一時，但此次 113 流標，不僅是在社福團體業內針對「社福民營化」這個「最痛的傷口」上灑了一大把鹽，也在公眾心裡留下一個駭人的印象：「原來社會安全網也可能搖搖欲墜」。而其中牽涉議題之廣，可謂是臺灣現行社政困境與公益團體及其工作者遭到多方夾殺之縮影。
圖／臺灣世界展望會提供
政府法定業務委外？歷史脈絡與服務品質考量
「113」這個好記又方便的全國家暴保護專線，雖然開線於民國 90 年，其實在此之前已有類似的服務。民國 82 年兒童福利法（註1）再修訂，同年發生臺灣家暴防治史上有名的鄧如雯受暴殺夫案，促成了 5 年後家庭暴力防治法（以下簡稱「家暴法」）三讀通過，臺灣成為亞洲第一個有家暴法與民法保護令的國家。幾乎是在同一時期（民 86 初），性侵害犯罪防治法公布施行。
上述 3 法，或於條文中明列兒少福利相關人員的通報責任（將需要救助的個案通報各縣市主管機關，見註 2），或明定縣市政府轄下必須設立 24 小時通報專線服務。也因此，民國 84-86 年間，兒童保護專線（0800-422-110）與性侵害防治專線（0800-000-600）陸續成立，前者即專職兒少保護的展望會在參考美國兒童保護熱線後，與當時的省政府合辦的計畫。
直至民國 90 年，2 條專線被整併為 3 碼電話「113」之後，這個即時、便利又免費的服務整合專線，開始和 110、119 等同樣好記的求助電話一樣深植民心，110 之後更與 113 一起被打包推廣，成為重要的家暴求助與民眾通報管道。其 3 碼代表的分別是 1 支電話、1 個窗口與 3 種服務（家庭暴力、兒童保護與性侵害防治），113 自此成為保障女性及兒少人身安全的重要防線（註 3）。
圖／Warren Wong @ Unsplash
然而，要營運 24 小時專線並非易事，那意味著無論資源與需求多寡，各縣市政府都必須培訓出足夠的專業接線人力全天候輪班。也因此，剛開始在假日與夜間時段，113 專線皆由展望會接手，有些縣市政府如彰化縣、苗栗縣和嘉義市等，甚至連平日上班時段也委由生命線、勵馨基金會、幸福基金會等民間團體服務。此外，週間白天無法辨識撥號來源、無法轉接至各縣市專線中心的行動電話線路，也由展望會一併納入。
民國 96 年，在各縣市政府陸續放棄自行運作 113 專線中心後，終於由中央政府出面委託展望會 24 小時全年無休接手全國服務。此時的 113，不可避免的遇到如今社福民營化中持續論辯的問題：「政府為什麼有必要將國家的法定業務委由民間團體運作？」
事實上，113 的其中一名資深專線社工小如（化名）與某一不願具名的北市家庭暴力暨性侵害防治中心（以下簡稱「家防中心」）工作者皆表示，將婦幼保護專線整併為 3 碼確實較利於民眾記憶，然而 113 作為社會安全網的一環，在接獲民眾求助後，所連動的是各縣市轄下諸多單位，例如家防中心（接手與個案接觸、依法介入等）、社會科（局）（庇護安置或其他福利）、警政與司法（緊急傷害處理、聲請保護令等）及醫療院所（治療與驗傷等）等，甚至包括戶政、學校、職訓、律師與家庭教育中心等。若各縣市能自行運作 113，在接獲求助或通報後便能迅速於在地的保護網絡中溝通處理，垂直整合服務。
「其實有不少來電的人根本就是家防中心服務的個案。」小如認為，像雙北或高雄這樣資源較多的直轄市政府其實可以自己運作保護專線，其他小縣市若資源不足，也許可集中操作。
圖／臺灣世界展望會提供
然而，衛福部保護司副司長林維言卻指出：「過往我們試行了 10 年，由各地方政府自行運作保護專線，卻發現小縣市人力不夠，偏鄉求助困難，電話經常打不進去，服務品質也不好，（當時的）22 個縣市在社工招募與訓練上都落差很大。且後來的調查顯示，原本只接夜間、假日和行動電話來源的展望會，其話務量高達 61%，亦即全國 22 個縣市加起來接線量僅占 39%。再加上民眾頻頻抱怨，地方專線維護成本又高，後來才全部整合給展望會接手，不僅提昇服務品質，也真的省下很多錢。」
長年以來服務於 113 的展望會事工發展處處長胡婉雯則指出，早期民眾的來電會由中華電信判斷發話地點後，將線路轉接給其所在地的專線中心，但「如今許多家暴受害者會跨縣市移動求助，其發話地點與後續必須接手的家暴防治網絡根本不同。」因此由各地方專線組在接線後垂直服務，或許已非最優先的考量。
林維言進一步強調，高雄家防中心於民國 94 年放棄自行運作專線，北市家防中心雖然堅持到最後，且至今都還有 24 小時的「專線及救援組」，其專線組成立時間甚至更早於家暴法與家防中心設立，但繼高雄之後不久，北市也移出了 113 業務。如今的北市家防專線組，其功能已逐漸轉為衛福部及社會局各科的夜間執勤窗口。
換句話說，即便是專線運作歷史悠久、資源最豐沛的臺北市政府，也未必能夠獨自承擔 113 的運作，更別提新北市與桃園市家防中心如今雖然也都還有 24 小時專線，但角色與 113 也已大不相同。
維持一個 24 小時的全國保護專線究竟有多困難？
如此，必須討論的是，維持一個 24 小時的全國保護專線究竟有多困難？
首先是排班。所有必須採 3 班制（白日班、小夜、大夜）24 小時輪班的行業如醫護、兒少安置、警政與監所、保護性工作人員等皆面臨同樣的困境。其排班既要考慮服務品質與效益，還得考慮工作者的體力與身心狀態，若再加上高強度又複雜的工作性質，即便有夜間津貼與風險加給，也往往找不到人。
以 113 為例，晚上 11 點到早上 7 點的大夜班，甚至是晚上 10-12 點才能下班的小夜班都還是讓人吃不消。除了上班時間本身已違背人類生理時鐘運作，另一關鍵在於保護專線面對的往往是高風險的家暴個案、情緒不穩定的受害人、精神或智能障礙患者，甚至遇到相對人（家暴事件中的另一方，相對於受害人）來電。接線人員也必須具備足夠的敏感度，在極為有限的對話線索中判斷對方是否正面臨危險。
「很多來電內容都是在承接對方平時不敢說的話與負面情緒，其他包括哭喊、叫囂、思覺失調表達不清等也不可能直接掛電話。有時對方還會陳述自己的受暴史，接線社工過度同理，創傷就會留在自己身上，非常沉重。」小如說：「我們自己算過，通常接線超過 3 小時，身心差不多就透支了。」
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「此外，現在的 113 已經不是早期只針對婦幼的保護專線了，」小如進一步指出：「連老人和身心障礙人士都包括在內，服務內容變得很多樣。」事實上，只要是在 4 等親以內發生的家庭成員暴力，無論是老人或身障人士，都是家暴法保護的對象，113 因此早已將專線名稱中的「婦幼」2 字刪除，更名為「保護專線」。但展望會本是兒少服務團體，113 的脈絡也來自婦幼保護，專線社工原本要摸熟兒少、家暴與性侵害犯罪防治等複雜的法條已是考驗，再加上其他相關領域的轉介資源與法律知識，壓力自然倍增。
除此之外，隨著社會對「暴力」的認知意識提高，113 的性質也不再只限於危急通報與緊急求助，還有很高的諮詢功能，使得案件的本質愈來愈複雜。「我們不是只負責篩案的客服單位，」小如忿忿說：「我們是專業的社工，面對的是親密關係與家內衝突等議題，努力提供即時性的服務或資源轉介。如果這些線上諮詢甚至有限度的處遇（即輔導計畫）都不做，那就去外面找工讀生或商業公司來接線就好啦！」
另一方面，接線社工還得填寫諮詢紀錄，若判斷需要正式通報家防中心做後續處理，還得填寫通報表單，這些都會成為之後整個家暴防治網的寶貴資訊。然而這些工作往往會再花掉約 1.5 倍的時間（亦即半小時的電話約需打 45 分鐘的紀錄，1 小時的通話內容需要花 1.5 小時來記錄），即使扣掉每天約 4 成的無效來電（與 113 業務無關之諮詢），紀錄還是永遠打不完。「不需通報的也需要打紀錄啊，要說明為什麼毋須通報。就算是動作快的老手，也需要 1:1 的時間。」小如說。
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根據標案合約，113 必須於尖峰時間（8：00-23：00）至少配置接線人力 11-12 席，離峰時間 4-6 席，另需配置 1-2 名專線督導，總計約需 50 名接線社工與 10 名專線督導一起輪班。但根據小如所言，專職人力經常短缺、兼職人力又訓練不足，同仁彼此之間難以支援分攤進線量，導致 8 小時的工作強度變得非常高，有時碰到突發新聞事件影響社會氛圍，幾乎整天都形同尖峰，每通電話之間原則上只有 2 分鐘喘息，每每停下來看到線上等待的燈號閃爍不停，心頭就彷彿千斤重。「我們很多同事剛來的前半年到一年之間，下班都還常困在情緒裡出不來，能做下去超過 2 年就算資深了。」
小如直言，新人剛進來的培訓成本很高，3、4 個月能上手已經算很快，經驗不足的往往需要半年左右。且近 3 年來 113 人力流失尤其嚴重，去年更幾乎每個月都有人離職，「我們根本不記得新人的名字和長相，他們換太快了！」前衛福部保護司長張秀鴛更指出，113 的離職率近 5 年來已暴增 10 倍。
民國 100 年起，衛福部啟用「關懷 e 起來」線上通報系統，讓教保、社工、醫事、警察等相關人員可以透過線上平臺履行通報責任，此用意在於分流 113 的負擔，使其更大程度的專屬於一般民眾所使用，104 年起更為聽語障人士增加了簡訊服務。但根據衛福部家庭暴力事件通報案件統計，自民國 99 年起到 103 年止，每年來自 113 的正式通報案量持續攀升，達 2 萬至 3 萬餘件，在全國通報量中占了近 2 成。相比之下，家防中心不到 1%，來自醫院系統的通報則從 33% 降至 28%。
圖表製作／NPOst
「其實主管們一直都在想辦法調整，緩和我們的工作量和情緒勞動強度，例如讓我們有較多的時間停下來喘息、打紀錄。」小如說：「大家都知道身心負荷才是人力流失的主因，否則大夜班加上津貼最多可領到 5 萬左右，小夜也有近 5 萬，白天班 3 萬多，休假和工時也都照勞基法來，但留得住的人還是不多。」
事實上，比較衛福部委託展望會承接 113 的可取得採購資料顯示，至少從民國 99 年 7 月至今，此案的委託費平均每月從 357 萬至 318 萬不等，即使是上月決標的新年度金額也僅微幅增加至每月 363 萬。展望會的國內事工處處長林秀慧更坦言，「若算進員工福利、值班津貼與勞健保等，展望會每年還需自籌逾 600 萬。」如此情形卻維持了近 8 年的承接，顯見經費即使長期未見充足，也並非此前不再投標的最痛點。
回頭審視去年底 113 之所以破天荒流標（註 4），究其原本新年度的契約細節，衛福部砍掉 4 名專線督導（每班由 2 名督導減為 1 名），可說是壓垮駱駝的最後一根稻草。「113 是高度要求經驗值的工作，專線督導除了要細膩調節我們的工作量，還要在線上同步聽對話，適時支援與指導，是我們很重要的心理寄託。」小如指出，雖然督導的負荷同樣很大，但沒有督導，接線社工的身心狀態與服務品質都很難穩定。
林秀慧也表示，展望會之所以從今年 4 月開始續接 113，其中一個重要原因正在於後來重新招標的新約，將各班的專線督導恢復為 1-2 名。「少一名督導，對服務品質和接線社工來說都是劇烈的影響，當時完全無法接受。」
接下篇：社會安全網搖搖欲墜，都是「市場」的錯？／從世界展望會 113 流標案，到公益團體胸口永遠的痛（下）
註解：
註 1：「兒童福利法」於民國 92 年後與「少年福利法」合併為「兒童及少年福利與權益保障法」，即現在所說的「兒少法」。
註 2：責任通報，依據家庭暴力防治法第 50 條、性侵害犯罪防治法第 8 條、兒童及少年權益保障法第 53 條及第 54 條，以及社會救助法第 9 條，規定醫事人員、社工人員、教育人員、保育人員、警察人員、勞政人員、司法 人員、移民業務人員、矯正人員、村（里）幹事人員及其他執行前開業務人員為責任通報人員。責任通報人員於執行職務時若獲知有疑似家庭暴力、性侵害及兒童少年保護情事者，應立即通報當地主管機關。
註 3：雖然 113 關懷對象現已不限婦女或兒少，但男性關懷專線（0800-013-999）還是持續運作，自民國 93 年起委由中華溝通分析協會辦理，每日 9:00-23:00 提供免費線上諮詢。
註 4：根據電子採購網顯示，「113 保護專線接線服務」於民國 105 年亦曾流標一次，但展望會與衛福部皆對此印象模糊。林維言表示，當時似乎因合約需變動卻來不及調整，才重新公布招標，但展望會在去年底前，從不曾決意不再投標。
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