相忍為案主?「社福民營化」赤裸裸的勞資鬥爭

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文/徐沛然、鄭詩穎

3 月 3 日,臺灣社會福利總盟、臺灣老人福利機構協會、新北市身心障礙者福利促進協會、勵馨社會福利事業基金會等社福團體共同召開記者會(參考記者會逐字稿)。會中各團體代表指出,長期以來《勞動基準法》當中對於工時的規定,難以適用於社福團體工作的狀況,因此要求政府修法放寬社福團體工時的彈性,並讓每日工時上限可以超過法定的 12 小時。

社福團體挑戰《勞基法》的記者會一開,引發社會各界關注這個議題,但也帶來社福團體勞工的反彈。臺北市、新北市、桃園市、高雄市社會工作人員職業工會,於 3 月 9 日召開主題為「明明長年裸奔,何來處處不合身?」記者會(參考:上下交相賊,犧牲的是勞工/社工工會聯合記者會延伸報導)回擊。會中強調社福界勞工普遍工時長、待遇差,在人力吃緊的狀況下,又往往被機構要求得以「案主需求優先」,犧牲自己的勞動權益。他們反對鬆綁《勞基法》,並要求政府充實社福預算,改善社福機構的勞動條件。

在這起爭議中,我們可以看到三方的角色:政府、社福團體(資方)以及社福團體勞工。要認識到他們各自的立場與矛盾為何,我們得從社會福利民營化的角度來解析。

社工工會聯合記者會。圖片提供/臺北市社會工作人員職業工會

什麼是「社福民營化」?

社會福利民營化,我們可以簡單從字面上理解:將政府的社會福利業務,由民間團體來辦理經營。在臺灣常見的做法包括了補助、公設民營、委外辦理等。以委外辦理為例,政府將特定的社會服務項目對外招標,成為出錢購買社會服務的買方。而社福團體則在得標之後,拿政府支付的錢僱用員工,向大眾提供該項社會服務。

1983 年內政部制定了《加強結合民間力量推動社會福利實施計畫》,之後歷經 1994 年《社會政策福利政策綱領》,明確指出由政府支援經費與設施,透過民間團體提供服務的社福民營化路線。1998 年公佈實施的《政府採購法》,則是清楚規定了執行規則,讓臺灣社福民營化得以大幅開展。

而政府推動社福民營化的原因,不外乎是為了控制成本、增加效率等。民間團體往往被認為比公務部門來得更加靈活有彈性,更適合擔任社會服務的提供者。同時也透過公開招標等方式引入市場機制,讓民間團體之間相互競爭,以提昇服務的品質和效率。

然而,社會福利民營化並不如想像中美好,也不是社會問題的靈丹妙藥。在各國的執行經驗中,均發生過不少問題。臺灣的社會工作學者也發表過諸多檢討、反省的論文或政策研究。

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政府責任轉移,壓力由第一線承擔

一般來說,提供社會福利是政府的責任。即便再怎樣極端支持小政府、市場至上的學者,也不會完全反對這一點。社會福利民營化的做法,讓政府由社會福利的提供者,轉變為社會福利服務的購買者,而民間社福團體則成為社福業務的承包商,這樣的角色和關係改變,會帶來哪些問題?

首先,社會福利政策執行面的責任,被大量由政府轉移到承攬業務的社福團體身上。任何執行面的問題,例如活動辦理不力、方案成效不彰,或社工輔導的個案發生意外等,壓力與責任都由第一線的工作者,以及承攬該項業務的團體概括承受。政府單位此時作為一個購買服務的買家,頂多只有監督不力的輕微責任,還可以隨著輿論一起檢討負責執行的社福團體,要求他們改進。

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勞動條件惡化,就業不穩定

通過高考任用的公職社工員,屬於公務員。公職社工員依照不同職等,薪資介於 4.3 萬元至 6.4 萬元間(註 1)。不僅敘薪依照公務員的標準,也享有公務員穩定且相對優渥的勞動條件。然而臺灣社會工作專業人員協會於 2012 年所公布的〈臺灣社會工作人員勞動權益研究〉報告中,分析了 1,932 份針對社工的有效問卷,在未排除公職社工的前提下,得到的受訪社工平均薪資為 32,072 元。

此外,根據一份 2011 年對臺灣民間團體社工勞動條件的研究指出(註 2),民間社工員的平均月薪僅為 29,709 元。而行政院主計處公佈的 2015 年全臺工業與服務業勞工的平均月薪為 48,490 元。相較之下,民間社福團體社工的薪資可說是少得可憐。另一方面,儘管公職社工和民間社福團體社工的工作內容沒有巨大差異,但雙方的勞動條件,也就是「人事成本」相去甚多。我們可以想像,如果這些委由民間團體承包的社會工作,都由公職社工來做,需要增加多少「政府人事成本」?(註 3)

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節省成本其實就是政府推動社福民營化的最主要原因。

政府單位當然知道標案給的錢不夠提供足夠好的勞動條件,畢竟民營化主要的目的就是要省錢,整個制度設計不會往提供良好勞動條件方向發展。所謂的民間團體比較靈活、有效率、有彈性,說穿了圖的就是民間團體的勞動條件比較差、工作缺乏保障、要凹員工加班或奉獻犧牲也容易許多。以更少的薪資待遇,要社工做更多的事,這就是社福民營化的效率所在。

另外,將持續性的社會服務採用招標形式採購,每隔幾年標案結束後,就要重新招標。而社福團體也就得重新投標、競標。在不同團體競爭標案的狀況下,之前承包的團體未必能繼續得標。美其名是避免圖利特定團體,以及透過團體之間的競爭來改善服務品質及效率,但這麼做同時也讓社福團體員工的就業狀況變得不穩定。如果後續標案沒有拿到,該單位的員工很有可能就得另謀出路。(註 4)

血汗工廠戲碼,在照顧「人」的產業裡上演

過往在分析製造業血汗工廠議題時,供應鏈中的品牌商扮演的角色就是盡量壓低採購的價格,但同時也要求供應商提供高品質的產品,而供應商之間又得競爭訂單。這樣的市場機制,固然可能迫使供應商改善生產流程,或是研發新的技術降低生產成本,以搶下訂單或是增加自己的利潤,但我們也常看到供應商靠著在原料品質、環境汙染防治、工廠安全或勞動條件上,削減成本以增加獲利。

當社運團體向供應商抗議,供應商就會喊冤說因為品牌商砍價、利潤過低,他們只能被迫剝削勞工。當團體向品牌商施壓,品牌商又會感到「震驚」、「難以置信」,然後信誓旦旦表示將會監督其供應商,或者派人去現場監察一番,又或者發布一份供應商採購倫理守則。但實際上,品牌商怎麼會不知道他們給的採購價格利潤微薄,以致於供應商很可能得想盡辦法削減成本,甚至包括壓低勞動條件?同時,供應商也並非如此無辜。壓低勞動條件以增加獲利本就是常有的事,也是資本逐利邏輯下的必然。這是一套上下交相賊,大家心知肚明又相互掩飾的機制、一場戲。

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我們也可以在社福民營化中看到類似的情節不斷上演。政府單位(品牌商)出錢買社會服務,為了節省成本,每個案子給的錢自然都不充裕。而社福團體(供應商),明知道政府給的錢不夠,但為了生存,還是接了下來。如果團體沒辦法另外募款或尋求財源補足,那麼要不是在執行的規模或內容上縮水(偷工減料),要不就是靠著壓低勞動條件來應付。比如說,給社工較低的薪資好多僱用幾個人,或者經常加班不給加班費(也許有補休,又也許沒有),或強調對案主的義務和責任,讓勞工自願負擔更多勞務⋯⋯這樣下來也許一個人可以當 2 個人用,經費不足的問題就解決了。

有沒有可能政府出的價太低,沒有團體願意投標?當然有可能。不過對政府單位來說,如果沒有人投標,那就在流標之後重新招標即可。麻煩了些,但不是什麼大問題。另一方面,A 團體覺得價碼太低不投標,或許 B 團體就願意而得標。有可能 B 團體另有財源或募款能力較佳,又或者 B 團體更擅長於壓低(勞動)成本。這套機制,長期來看,都有可能造成社福團體的勞動條件向下競爭

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豢養民間團體,上下交相賊

許多學者的研究均指出,因為承接政府的社福方案,讓許多社福團體有能力僱用大量員工。甚至隨著承接方案越多,方案規模越大,團體的規模也日漸龐大,員工人數甚至成長到千人之多。但與此同時,社福團體對於政府方案的依賴程度也直線上升,最終政府單位和社福團體之間形成一種因民營化而生的共生(豢養)關係社福團體承接方案,幫政府省錢;政府出錢,餵養社福團體

於是,儘管社福團體會呼籲政府增加預算,但團體還是得和政府單位保持良好關係,未來才能有更多的方案得以承接。畢竟,總不會和自己的衣食父母撕破臉吧?另一方面,就算社福團體對於社福民營化的問題有所反省,但他們通常不會從根本上反對社福民營化的方向。畢竟,沒有人會自斷財路吧?在這個脈絡之下,社福團體呼籲政府增加社福預算,似乎變相成為要求政府增加社福民營化的速度和規模。

於是我們可以看到,社福團體可以一方面高聲疾呼「為何是社福勞資對立,政府納涼?」另一方面,卻召開記者會呼籲政府修法幫社福團體鬆綁《勞基法》。如果當真覺得政府的責任無可推卸,勞動權益不能讓步,又怎會選擇要鬆綁《勞基法》,回過頭來先砍員工勞動條件?說穿了還是血汗工廠那套戲碼,只是如今增添了「幫助弱勢」、「服務案主」等冠冕堂皇的說詞罷了。

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勞資問題,唯有團結反抗

伊甸基金會復康巴士的爭議來看,全職工作的伊甸復康巴士司機只領基本工資的底薪,要靠加班費才能拿到一個月 2.4 萬元的薪資。而管理階層受訪時表示,復康巴士的案子每年都要虧損 1、2 百萬元,所以難以增加司機待遇。但是根據伊甸基金會公佈的財務報表來看,近幾年來,每年收支相抵後的餘絀都還有 1 至 2 億元。這些錢,據說因為要「顧慮捐款人的感受」,所以不能拿來改善員工待遇。

難道伊甸基金會做過捐款者意願調查,很確定捐款者寧願看到伊甸員工拿著 2 萬出頭的薪資,而不願意在每年 1、2 億元「盈餘」中撥款提昇員工福利?難道伊甸基金會的捐款者都清楚、同時也支持管理階層惡搞工會幹部?(註 5)

別傻了,這不是什麼捐款人感受的問題,也不是什麼大家一起共體時艱,而是赤裸裸的勞資鬥爭。今天就是因為社福團體的勞工們善良好說話,任勞任怨奉獻犧牲,甚至願意替案主、替團體著想,才會被資方和政府聯手軟土深掘,吃得死死。而解法無他,唯有團結反抗。

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事實上,近年來因為勞動意識逐漸抬頭,加上民間社福團體的勞動條件日益惡劣,已有部分社福勞工開始集體出擊。包括伊甸復康巴士司機出面抗議,以及此次由各社工職業工會召開反《勞基法》鬆綁記者會,都是令人激賞的現象。勞工唯有團結,才可能取得足夠的力量和資方抗衡談判。

許多國家的社工都遇到低薪、勞動條件差、工作量過大等類似的困境。然而壓迫與剝削在哪裡,反抗就在哪裡。2013 年 12 月,在服務業雇員國際聯盟(Service Employees International Union, SEIU)的第 721 地方分會帶領下,美國洛杉磯縣兒童和家庭服務部(Department of Children and Family Services, DCFS)的 1,600 名社工,發起了長達 6 天的罷工。

社工們的訴求除了增加待遇,也要求縣政府增聘社工,一方面給社工更合理的工作量,另一方面,也才能提供兒童良好的服務。加州州政府建議的兒童社工同時負責個案數上限是 14 個,《社會工作》(Social Work)雜誌的專業建議是 16 個,而根據前 DCFS 社工的媒體投書表示,他們有時候會負責到 50 個個案,嚴重超量,影響社工的身心健康及服務品質。

縣政府起初的姿態強硬,但隨後選擇妥協,率先答應社工在他們的 3 年合約期間,每年有 2% 的調薪,隔年也和發起罷工的社工工會合作,新增聘了 450 位社工,大幅舒緩了社工們的工作壓力。這場兒童社工們的罷工行動,最終可說是大獲全勝。

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反思/反抗社福民營化

前述洛杉磯罷工的社工,政府就是其雇主。而臺灣的民間社福團體勞工,除了要面對聘僱自己的資方,還要面對上頭出資的政府單位。這種雙重資方的狀況其實和派遣業勞工,或是在承攬關係中的勞工類似。也確實增加了社福勞工團結抗爭的困難程度。

社福民營化的做法,經常被視為是主張自由市場、私有化、去管制的「新自由主義」(Neoliberlism)政策中的一環。亦有學者主張,新自由主義政策的真正目的不在於降低成本或增加效率──透過這些手法消滅工會、瓦解勞工抵抗才是其核心目標。在前述的討論中,可以看到社福民營化本就是以降低成本為目的,假提昇效率之名,不僅轉移了政府的責任,更進一步透過市場機制,讓社福團體之間向下競爭勞動條件。由此看來,這樣的批判性說法或許不無道理。

如果說這個體系本身就會製造剝削,那就該試著改變它。然而。一個更好、更適合臺灣社會的社福體系究竟長什麼樣子?該如何改變?這些重要的問題我們現在也許還沒有答案,但至少我們可以從團結抵抗開始。


註解: 

註 1:另外還有任用社工師、任用社工督導,待遇較任用社工員更高。而約聘的聘用社工人員及聘用社工督導則較低,但仍舊比起民間團體待遇高出甚多。詳情可見〈臺灣社會工作人員勞動權益研究〉

註 2:鐘文鎂(2011)。臺灣民間部門社會工作人員勞動現況之探究:以接受中華社會福利聯合勸募協會補助的組織為例。東海大學社會工作研究所碩士論文。

註 3:根據衛福部 2013 年公布的〈世界各國社會工作專業制度之比較及國內社工人力需求、運用、困境因應之調查評估研究〉政策研究報告,推估全國應該聘有 7,575 位社會工作人員,受僱於民間機構者有 49.8%,占 3,771人;受僱於公辦民營者占 9.9%,約 750 人;受僱於公部門者有 40.3%,約 3,053 人。

註 4:這種工作通常是勞工跟承包的民間團體簽定期契約,契約期滿之後沒有續約,因此不視為資遣。所以一方面勞工沒有資遣費可領,另一方面則因為不是「非自願離職」,所以待業期間無法申請失業給付。

註 5:關於伊甸復康巴士爭議,以及伊甸資方惡搞工會幹部之行徑,請參見〈血汗社福──伊甸基金會復康巴士勞資爭議案〉一文。

 

 

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作者介紹

徐 沛然

徐 沛然

大學時期參與學生運動,就此發掘自己對社會議題的熱情。興趣廣泛,喜歡跨領域批判性思考。近期關注社會行動、貧窮與發展、社會企業等議題。曾任《苦勞網》記者,現為自由撰稿人。

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