相忍為案主？「社福民營化」赤裸裸的勞資鬥爭

文／徐沛然、鄭詩穎

3 月 3 日，臺灣社會福利總盟、臺灣老人福利機構協會、新北市身心障礙者福利促進協會、勵馨社會福利事業基金會等社福團體共同召開記者會（參考記者會逐字稿）。會中各團體代表指出，長期以來《勞動基準法》當中對於工時的規定，難以適用於社福團體工作的狀況，因此要求政府修法放寬社福團體工時的彈性，並讓每日工時上限可以超過法定的 12 小時。

社福團體挑戰《勞基法》的記者會一開，引發社會各界關注這個議題，但也帶來社福團體勞工的反彈。臺北市、新北市、桃園市、高雄市社會工作人員職業工會，於 3 月 9 日召開主題為「明明長年裸奔，何來處處不合身？」記者會（參考：上下交相賊，犧牲的是勞工／社工工會聯合記者會延伸報導）回擊。會中強調社福界勞工普遍工時長、待遇差，在人力吃緊的狀況下，又往往被機構要求得以「案主需求優先」，犧牲自己的勞動權益。他們反對鬆綁《勞基法》，並要求政府充實社福預算，改善社福機構的勞動條件。

在這起爭議中，我們可以看到三方的角色：政府、社福團體（資方）以及社福團體勞工。要認識到他們各自的立場與矛盾為何，我們得從社會福利民營化的角度來解析。

什麼是「社福民營化」？

社會福利民營化，我們可以簡單從字面上理解：將政府的社會福利業務，由民間團體來辦理經營。在臺灣常見的做法包括了補助、公設民營、委外辦理等。以委外辦理為例，政府將特定的社會服務項目對外招標，成為出錢購買社會服務的買方。而社福團體則在得標之後，拿政府支付的錢僱用員工，向大眾提供該項社會服務。

1983 年內政部制定了《加強結合民間力量推動社會福利實施計畫》，之後歷經 1994 年《社會政策福利政策綱領》，明確指出由政府支援經費與設施，透過民間團體提供服務的社福民營化路線。1998 年公佈實施的《政府採購法》，則是清楚規定了執行規則，讓臺灣社福民營化得以大幅開展。

而政府推動社福民營化的原因，不外乎是為了控制成本、增加效率等。民間團體往往被認為比公務部門來得更加靈活有彈性，更適合擔任社會服務的提供者。同時也透過公開招標等方式引入市場機制，讓民間團體之間相互競爭，以提昇服務的品質和效率。

然而，社會福利民營化並不如想像中美好，也不是社會問題的靈丹妙藥。在各國的執行經驗中，均發生過不少問題。臺灣的社會工作學者也發表過諸多檢討、反省的論文或政策研究。

政府責任轉移，壓力由第一線承擔

一般來說，提供社會福利是政府的責任。即便再怎樣極端支持小政府、市場至上的學者，也不會完全反對這一點。社會福利民營化的做法，讓政府由社會福利的提供者，轉變為社會福利服務的購買者，而民間社福團體則成為社福業務的承包商，這樣的角色和關係改變，會帶來哪些問題？

首先，社會福利政策執行面的責任，被大量由政府轉移到承攬業務的社福團體身上。任何執行面的問題，例如活動辦理不力、方案成效不彰，或社工輔導的個案發生意外等，壓力與責任都由第一線的工作者，以及承攬該項業務的團體概括承受。政府單位此時作為一個購買服務的買家，頂多只有監督不力的輕微責任，還可以隨著輿論一起檢討負責執行的社福團體，要求他們改進。

勞動條件惡化，就業不穩定

通過高考任用的公職社工員，屬於公務員。公職社工員依照不同職等，薪資介於 4.3 萬元至 6.4 萬元間（註 1）。不僅敘薪依照公務員的標準，也享有公務員穩定且相對優渥的勞動條件。然而臺灣社會工作專業人員協會於 2012 年所公布的〈臺灣社會工作人員勞動權益研究〉報告中，分析了 1,932 份針對社工的有效問卷，在未排除公職社工的前提下，得到的受訪社工平均薪資為 32,072 元。

此外，根據一份 2011 年對臺灣民間團體社工勞動條件的研究指出（註 2），民間社工員的平均月薪僅為 29,709 元。而行政院主計處公佈的 2015 年全臺工業與服務業勞工的平均月薪為 48,490 元。相較之下，民間社福團體社工的薪資可說是少得可憐。另一方面，儘管公職社工和民間社福團體社工的工作內容沒有巨大差異，但雙方的勞動條件，也就是「人事成本」相去甚多。我們可以想像，如果這些委由民間團體承包的社會工作，都由公職社工來做，需要增加多少「政府人事成本」？（註 3）

節省成本其實就是政府推動社福民營化的最主要原因。

政府單位當然知道標案給的錢不夠提供足夠好的勞動條件，畢竟民營化主要的目的就是要省錢，整個制度設計不會往提供良好勞動條件方向發展。所謂的民間團體比較靈活、有效率、有彈性，說穿了圖的就是民間團體的勞動條件比較差、工作缺乏保障、要凹員工加班或奉獻犧牲也容易許多。以更少的薪資待遇，要社工做更多的事，這就是社福民營化的效率所在。

另外，將持續性的社會服務採用招標形式採購，每隔幾年標案結束後，就要重新招標。而社福團體也就得重新投標、競標。在不同團體競爭標案的狀況下，之前承包的團體未必能繼續得標。美其名是避免圖利特定團體，以及透過團體之間的競爭來改善服務品質及效率，但這麼做同時也讓社福團體員工的就業狀況變得不穩定。如果後續標案沒有拿到，該單位的員工很有可能就得另謀出路。（註 4）

血汗工廠戲碼，在照顧「人」的產業裡上演

過往在分析製造業血汗工廠議題時，供應鏈中的品牌商扮演的角色就是盡量壓低採購的價格，但同時也要求供應商提供高品質的產品，而供應商之間又得競爭訂單。這樣的市場機制，固然可能迫使供應商改善生產流程，或是研發新的技術降低生產成本，以搶下訂單或是增加自己的利潤，但我們也常看到供應商靠著在原料品質、環境汙染防治、工廠安全或勞動條件上，削減成本以增加獲利。

當社運團體向供應商抗議，供應商就會喊冤說因為品牌商砍價、利潤過低，他們只能被迫剝削勞工。當團體向品牌商施壓，品牌商又會感到「震驚」、「難以置信」，然後信誓旦旦表示將會監督其供應商，或者派人去現場監察一番，又或者發布一份供應商採購倫理守則。但實際上，品牌商怎麼會不知道他們給的採購價格利潤微薄，以致於供應商很可能得想盡辦法削減成本，甚至包括壓低勞動條件？同時，供應商也並非如此無辜。壓低勞動條件以增加獲利本就是常有的事，也是資本逐利邏輯下的必然。這是一套上下交相賊，大家心知肚明又相互掩飾的機制、一場戲。

我們也可以在社福民營化中看到類似的情節不斷上演。政府單位（品牌商）出錢買社會服務，為了節省成本，每個案子給的錢自然都不充裕。而社福團體（供應商），明知道政府給的錢不夠，但為了生存，還是接了下來。如果團體沒辦法另外募款或尋求財源補足，那麼要不是在執行的規模或內容上縮水（偷工減料），要不就是靠著壓低勞動條件來應付。比如說，給社工較低的薪資好多僱用幾個人，或者經常加班不給加班費（也許有補休，又也許沒有），或強調對案主的義務和責任，讓勞工自願負擔更多勞務⋯⋯這樣下來也許一個人可以當 2 個人用，經費不足的問題就解決了。 escortbayan.xxx

有沒有可能政府出的價太低，沒有團體願意投標？當然有可能。不過對政府單位來說，如果沒有人投標，那就在流標之後重新招標即可。麻煩了些，但不是什麼大問題。另一方面，A 團體覺得價碼太低不投標，或許 B 團體就願意而得標。有可能 B 團體另有財源或募款能力較佳，又或者 B 團體更擅長於壓低（勞動）成本。這套機制，長期來看，都有可能造成社福團體的勞動條件向下競爭。

豢養民間團體，上下交相賊

許多學者的研究均指出，因為承接政府的社福方案，讓許多社福團體有能力僱用大量員工。甚至隨著承接方案越多，方案規模越大，團體的規模也日漸龐大，員工人數甚至成長到千人之多。但與此同時，社福團體對於政府方案的依賴程度也直線上升，最終政府單位和社福團體之間形成一種因民營化而生的共生（豢養）關係：社福團體承接方案，幫政府省錢；政府出錢，餵養社福團體。

於是，儘管社福團體會呼籲政府增加預算，但團體還是得和政府單位保持良好關係，未來才能有更多的方案得以承接。畢竟，總不會和自己的衣食父母撕破臉吧？另一方面，就算社福團體對於社福民營化的問題有所反省，但他們通常不會從根本上反對社福民營化的方向。畢竟，沒有人會自斷財路吧？在這個脈絡之下，社福團體呼籲政府增加社福預算，似乎變相成為要求政府增加社福民營化的速度和規模。

於是我們可以看到，社福團體可以一方面高聲疾呼「為何是社福勞資對立，政府納涼？」另一方面，卻召開記者會呼籲政府修法幫社福團體鬆綁《勞基法》。如果當真覺得政府的責任無可推卸，勞動權益不能讓步，又怎會選擇要鬆綁《勞基法》，回過頭來先砍員工勞動條件？說穿了還是血汗工廠那套戲碼，只是如今增添了「幫助弱勢」、「服務案主」等冠冕堂皇的說詞罷了。

勞資問題，唯有團結反抗

以伊甸基金會復康巴士的爭議來看，全職工作的伊甸復康巴士司機只領基本工資的底薪，要靠加班費才能拿到一個月 2.4 萬元的薪資。而管理階層受訪時表示，復康巴士的案子每年都要虧損 1、2 百萬元，所以難以增加司機待遇。但是根據伊甸基金會公佈的財務報表來看，近幾年來，每年收支相抵後的餘絀都還有 1 至 2 億元。這些錢，據說因為要「顧慮捐款人的感受」，所以不能拿來改善員工待遇。

難道伊甸基金會做過捐款者意願調查，很確定捐款者寧願看到伊甸員工拿著 2 萬出頭的薪資，而不願意在每年 1、2 億元「盈餘」中撥款提昇員工福利？難道伊甸基金會的捐款者都清楚、同時也支持管理階層惡搞工會幹部？（註 5）

別傻了，這不是什麼捐款人感受的問題，也不是什麼大家一起共體時艱，而是赤裸裸的勞資鬥爭。今天就是因為社福團體的勞工們善良好說話，任勞任怨奉獻犧牲，甚至願意替案主、替團體著想，才會被資方和政府聯手軟土深掘，吃得死死。而解法無他，唯有團結反抗。

事實上，近年來因為勞動意識逐漸抬頭，加上民間社福團體的勞動條件日益惡劣，已有部分社福勞工開始集體出擊。包括伊甸復康巴士司機出面抗議，以及此次由各社工職業工會召開反《勞基法》鬆綁記者會，都是令人激賞的現象。勞工唯有團結，才可能取得足夠的力量和資方抗衡談判。

許多國家的社工都遇到低薪、勞動條件差、工作量過大等類似的困境。然而壓迫與剝削在哪裡，反抗就在哪裡。2013 年 12 月，在服務業雇員國際聯盟（Service Employees International Union, SEIU）的第 721 地方分會帶領下，美國洛杉磯縣兒童和家庭服務部（Department of Children and Family Services, DCFS）的 1,600 名社工，發起了長達 6 天的罷工。

社工們的訴求除了增加待遇，也要求縣政府增聘社工，一方面給社工更合理的工作量，另一方面，也才能提供兒童良好的服務。加州州政府建議的兒童社工同時負責個案數上限是 14 個，《社會工作》（Social Work）雜誌的專業建議是 16 個，而根據前 DCFS 社工的媒體投書表示，他們有時候會負責到 50 個個案，嚴重超量，影響社工的身心健康及服務品質。

縣政府起初的姿態強硬，但隨後選擇妥協，率先答應社工在他們的 3 年合約期間，每年有 2% 的調薪，隔年也和發起罷工的社工工會合作，新增聘了 450 位社工，大幅舒緩了社工們的工作壓力。這場兒童社工們的罷工行動，最終可說是大獲全勝。

反思／反抗社福民營化

前述洛杉磯罷工的社工，政府就是其雇主。而臺灣的民間社福團體勞工，除了要面對聘僱自己的資方，還要面對上頭出資的政府單位。這種雙重資方的狀況其實和派遣業勞工，或是在承攬關係中的勞工類似。也確實增加了社福勞工團結抗爭的困難程度。

社福民營化的做法，經常被視為是主張自由市場、私有化、去管制的「新自由主義」（Neoliberlism）政策中的一環。亦有學者主張，新自由主義政策的真正目的不在於降低成本或增加效率──透過這些手法消滅工會、瓦解勞工抵抗才是其核心目標。在前述的討論中，可以看到社福民營化本就是以降低成本為目的，假提昇效率之名，不僅轉移了政府的責任，更進一步透過市場機制，讓社福團體之間向下競爭勞動條件。由此看來，這樣的批判性說法或許不無道理。

如果說這個體系本身就會製造剝削，那就該試著改變它。然而。一個更好、更適合臺灣社會的社福體系究竟長什麼樣子？該如何改變？這些重要的問題我們現在也許還沒有答案，但至少我們可以從團結抵抗開始。

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註解： 

註 1：另外還有任用社工師、任用社工督導，待遇較任用社工員更高。而約聘的聘用社工人員及聘用社工督導則較低，但仍舊比起民間團體待遇高出甚多。詳情可見〈臺灣社會工作人員勞動權益研究〉。

註 2：鐘文鎂（2011）。臺灣民間部門社會工作人員勞動現況之探究：以接受中華社會福利聯合勸募協會補助的組織為例。東海大學社會工作研究所碩士論文。

註 3：根據衛福部 2013 年公布的〈世界各國社會工作專業制度之比較及國內社工人力需求、運用、困境因應之調查評估研究〉政策研究報告，推估全國應該聘有 7,575 位社會工作人員，受僱於民間機構者有 49.8%，占 3,771人；受僱於公辦民營者占 9.9%，約 750 人；受僱於公部門者有 40.3%，約 3,053 人。

註 4：這種工作通常是勞工跟承包的民間團體簽定期契約，契約期滿之後沒有續約，因此不視為資遣。所以一方面勞工沒有資遣費可領，另一方面則因為不是「非自願離職」，所以待業期間無法申請失業給付。

註 5：關於伊甸復康巴士爭議，以及伊甸資方惡搞工會幹部之行徑，請參見〈血汗社福──伊甸基金會復康巴士勞資爭議案〉一文。