長照需求越來越大,為什麼家庭托顧量能起不來?

編按:本文從第一線服務的觀點,指出家庭托顧服務的制度設計、法規限制,對實際從業人員的阻礙,乃至於讓整體服務量能難以成長。第一線人員所提出的政策建議,可作為相關單位的改善參考。

文/葉怡廷(戴德森財團法人嘉義基督教醫院家庭醫學科住院醫師)、鍾承翰(嘉義市私立優好社區長照機構負責人)

自2018年衛生福利部起動長期照顧十年計畫(長照2.0),試圖擴大長照服務範圍,實現「去機構」與在地老化,其中照顧服務中的「家庭托顧」(以下簡稱家托)也開始在社區推行。

政府鼓勵具照顧經驗者,在家中除照顧自己家人外,也可照顧其他長者,增加收入來源,亦讓長者在熟悉的社區環境、家庭氛圍中生活,提供「非自宅的居家」1照顧模式。

然而推動至今,比起一般民眾較為熟悉的居家照顧服務、日間照顧,縱使立意良善,此服務模式仍未普遍,依據衛福部(2022)統計資料2,2020年使用長期照顧家庭托顧服務者僅826名,而在某些縣市個案更是僅有個位數。

如筆者熟悉的嘉義市為例,嘉義市在2020年有44321名大於65歲長者,佔嘉義市總人口16.3%,已達高齡社會定義(老年人口>14%),然而過去長照家托僅有一間,2020年使用個案數平均一年僅有3名,而直到今年才有第二間家托單位。

長照需求一直都在 選擇家托有什麼好處?

小規模多機能的照顧機構。圖/NPOst資料照

所謂的家托,就是照顧工作者一人,照顧四個長者(含自家有照顧需求者),就算經營再好、空間再大,也無法依比例增聘人力、擴展規模。

每個家托訂定的目標、照顧個案的特質都有極大的差異,以嘉義市優好家托為例,就定位在承接較難以照顧的中、重度個案(長照失能等級4~8),例如過於躁動、無法配合日間照顧活動的社區長輩。

家托較能細緻地依個案做個別化調整(儘管給付較日照低),盡可能延長他們使用社區照顧服務的時間;頻繁的洽詢電話,也說明家托的需求一直都在。

對長者、家屬而言,若非選擇家托,其他能做的就是仰賴居家服務或家庭照顧者,然而目前居家服務如延長至半日、全日,除非家屬自費增加時段,否則無法滿足長時間服務的需求;另一方面,聘雇移工或者入住養護機構,亦成為常見的選項,長者卻會因此喪失在社區生活、互動的機會。

值得注意的是,目前在原住民區域家托的使用比例較高,甚至高於原住民使用日間照顧服務,或許是家托相較於其他照顧服務更符合原民的文化習慣、部落關係,能在熟悉的部落中與族人交談、彼此陪伴。

目前常見的照顧服務整理如下表:


居家服務日間照顧小規模多機能團體家屋家庭托顧
服務地點個案家中機構內機構內機構內托顧家庭
時間依個案需求與核定服務項目而定日托:不超過八小時 半日托每人每月臨時住宿不超過15日每日提供24小時照顧與住宿服務每日服務以十小時為原則,至多12小時
照顧人力比例單時段一對一服務依個案失智、失能狀況,為1:6~1:10依個案失智、失能狀況,為1:6~1:10 夜間至少一人服務對象僅限失智個案 日間比例不得少於1:6 夜間人力不得少於1:101:4(長照) 1:3(身心障礙) 法定要有替代照顧人力
製表/葉怡廷

法規層層枷鎖 基層現場窒礙難行

一開始許多家托經營者滿懷著希望,想著照顧家人,也藉照顧專業增加收入抑或是協助社區長者在地老化的美夢,然而卻有種種障礙,甚至起步投入後,卻萌生退場的想法。

家托的「家」並不單純,政府要求3建物使用執照應符合「集合住宅、住宅(原H-2類組建築物供特定人長期住宿之場所)」,且往往要求增設無障礙設施,光是要變更執照、整修屋舍,就得先投下十幾萬。

然而在使用家托比例較高的原鄉脈絡中,這些設立標準卻更難達成,要「微型創業」前,還得先扛一筆債務;地方政府如缺乏輔導團隊,許多二度就業的中高齡照服員,難以獨自勝任長照評鑑等電腦文書作業。

政府單位的官僚思考,也對家托立下許多規則4,導致服務被截斷、片段化。舉例而言,由於政府堅持不讓家托經營者接送長輩,家托經營者因而無法和家屬當面溝通,還被迫使用其他機構的交通接送服務,若交通沒銜接上,家屬得自己想辦法。

為配合交通服務單位的時間,有的長輩一早7點就到,有的拖到快10點才能送來,可能接送4位長輩,就使用了3家交通接送單位,家托的日常生活安排也被因此打亂。當真正提供服務時,也受限於政府核銷費用的時間差,可能得準備2個月的資金周轉。

就目前照顧人力規劃的制度中,也規範要有「替代照顧人力」,但這並非「常規照顧人力」,給付制度並沒有設置這筆人事費用,意即要求一位照顧工作者常獨自承擔照顧四位長者的壓力與風險,當照顧工作者生病、臨時有事也難以抽身,常得向家人、朋友討救兵,當自己的備援人力。

照顧工作者同時照顧多名長者。圖/擷取自優好社區長照機構粉絲專頁

此外,長照家托與身心障礙家托(需有身心障礙手冊)目前由於經費來源、補助方式不同,由地方政府不同單位管理、申請服務,不僅服務資源無法整合、甚至互相競合,嘉義市亦發生長照家托端需求不斷,而身障家托卻承接不到個案的狀況5

我們看見,家托是立意良善的服務,但種種原因讓家托經營者無法擴展、發揮創意,甚至難以生存,然而,我們還是希望能創造出像是「葵照護」6這般,理想、彈性、多元又有家溫度的的照顧樣貌,甚而擴展家托成微型日照的可能。

家托制度的改進方向,可能是依據其托顧家庭的空間大小,給予給付2位照顧服務員,在自宅照顧 4 至 6 位長者的彈性空間,甚者具小規模多機能的服務,以便提供 24 小時的臨時住宿照顧。

(核稿編輯:程士華)

  • 註解
    1. 自宅でない在宅 : 高齢者の生活空間論 / 外山義著(2003)
    2. 行政院重要性別統計資料庫 「長期照顧十年計畫-家庭托顧服務服務個案人數」
    3. 《長期照顧服務機構設立標準》
    4. 政府擴大解釋《長期照顧服務法施行細則》第3條
    5. 聯合報,2019/08/23 第4478期。嘉市家庭托顧站 設置8個月收托人數掛零
    6. 葵照護Aoi Care:小規模多機能+自立支援,讓人信賴的社區型新照護模式/ 森田洋之、加藤忠相(2018)
  • 參考資料:
    • 林哲瑩 (2022)。以家庭托顧為基礎建構家庭照顧者有給制之評估研究。台灣健康照顧研究學刊,(25),1-17。
    • 許俊才(2021)。部落是個「家」:探討原鄉部落需要什麼樣的家庭托顧。台灣原住民族研究 ; 13卷2期 ,1 – 47。
    • 陳正芬、林幸君(2019)。傾斜的天秤:從供給與需求論身心障礙者家庭托顧服務發展困境。社區發展季刊,286-300。
    • 一種新型照顧服務-身心障礙者家庭托顧服務在金門地區的實踐(2014) 。全方位成功國際學術研討會。 新北市: 國立空中大學,247-264。
    • 鄭雅文、莊秀美(2010)。老人家庭托顧服務「非自宅的居家照顧」之實踐。社區發展季刊,131,385-396。

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