後脫歐時代:排除在歐盟之外, NGO 的困境與重整

圖/Ali Yaqub@ Unsplash

英國何時會正式脫離歐盟,已然成為全球關注的焦點。實際脫歐的日期歷經多次延宕,日前歐盟最後同意將日期展延至 2020 年 1 月底,若歐盟未同意新的日期展延方案,將會因限期已滿而自動失去歐盟會員國資格。

英國早在 2016 年的公投中,以 51.9 %的結果通過同意離開歐盟,並促成英國立法制定《退出歐盟法令》。英國與歐盟必須重新界定關係與互動模式,現實的考驗也在此決議之後,紛紛浮上檯面。究竟英國能以什麼姿態離開,如何重新界定英國與歐盟之間的關係,對於英國、歐洲社會皆將帶來極大影響。

脫歐過後 英國大型 NGO 恐面臨資金短缺

隨著英國即將脫歐並失去歐盟成員國的身分,設立於英國的 NGO 將面臨制度身分的劇烈改變,在英國所擬定的配套措施尚不明朗之下, NGO 的組織運作、資金來源、人力配置與合作模式都將重新部署。

首先,歐盟對於人道救援與社會發展的資金有不同的規範,許多僅限於會員國,隨著英國脫歐,將導致設立於英國的 NGO 一定程度的與歐盟資源脫節。

根據英國最大規模的人道援助 NGO —— Bond 統計, 2012 – 2016 年歐盟每年分配給英國 NGO 的資金大約是 3 億歐元,當中約有 2.1 億歐元來自於歐盟人道救援局(以下稱為 ECHO, European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations) ,其經費限定供給歐盟會員國,相當於英國將失去至少 2/3 的補助。

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面對資金的撤離,英國的大型 NGO 首當其衝,由於 ECHO 經費主要的受用對象為大型組織,因此脫歐之後,原本受 ECHO 贊助的 NGO 將因資格不符合失去重要的資金來源,並且隨著資源的縮減,導致 NGO 之間的競爭更加劇烈。小型的 NGO 對於歐盟資源依賴的程度雖然較高,但其仰賴的資金挹注來源未限定要是歐盟會員國身分,因此較能維持財政上的穩定。

長期且大量仰賴 ECHO 資金的 NGO 將在脫歐後陷入資金短缺的困境,如長期援助葉門、伊拉克、孟加拉的樂施會( Oxfam ),根據 BBC 的報導,其相較於 2018 年,將可能失去 2,300 萬歐元的資金,由英國愛爾蘭教會所組成的 Christian Aid 也將失去 1,100 萬歐元的資金,大約佔全年總預算的 10% 。若英國政府尚未制定出配套方案,將導致許多正在進行、預計即將進行的社會援助面臨中斷。

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英國政府意識到 NGO 將面臨資金短缺的處境,認為人道救援不應該被視為協商的籌碼,因此,英國政府的國際發展部( DFID , Department for International Development )承諾,盡可能避免人道救援資金被中斷,並維繫與歐盟人道體系的關係。但現實上,過多的未知數與未決的協定,導致一切仍充滿變數,對於第一線的工作者也未能提供更多的保障。

再者,英國做為歐盟 4 個主要的資金提供國,根據英國專注於報導人道議題媒體 The New Humanitarian 指出,英國每年平均付出 17.7 億歐元在歐盟發展與人道救援上,這筆資金是繼續支援歐盟,亦或轉為補貼 ECHO 等資金撤離英國產生的缺口,相當值得關注。

從帳面數字來看,英國政府應有能力進行補貼,但失去的歐盟援助資金不單單只是經費的損失,更多的是被排除於歐盟人道救援體系之外。

邊境管制 造成人力資源流失

英國脫歐後,將在邊界築起一道由政府控管的高牆,對於跨越邊境的人口實施嚴密審查,對於旅行者進行具體的監控與限制,新的人口控管方式,將對於 NGO 的組織運行造成相當大的影響。

根據英國國際自願者顧問組織( NCVO, National Council for Voluntary Organisations  )統計,英國的 NGO 約有 5 %為非英國籍工作者,脫歐對於非本國籍工作者的限制,將造成許多組織陷入失去專家、學者、工作者的困境。

特別對於需要大量技術與專業人才的 NGO 來說影響尤為嚴重。如從事醫療、科技相關研究的 NGO ,因對於經驗與知識的要求,原有人力無法輕易替代,一旦團隊失去核心角色,便可能造成計畫停擺甚至失敗。著名的 NGO 無國界醫生( Médecins Sans Frontières )在接受媒體 devex 訪問指出,其聘雇非英國籍工作者的比例高達 30 %,極有可能因新制度的限制而造成嚴重人力流失。

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對於人口的限制也不僅限於員工聘雇,更包含諸多對於交通旅行的限制。在全球化的當代處境中, NGO 的運作不再侷限於國家的範疇之內,無論是環境資源或是移民難民的議題,顯然已超越傳統的界線而運行。

此外, NGO 也藉由跨區域的交流與合作,分享彼此的經驗與資源,共同面對當前的難題。但隨著英國對於邊界的控制提高,人、事、物的流動不再如以往順暢,無論是關稅與交易成本的增加、法規對於資料傳輸的限制、旅行成本的增加與參與活動的限制等等,都將使 NGO 之間的交流不再如過去般順暢無阻。

為了減緩衝擊,英國 NGO 也未雨綢繆,展開行動,許多組織已開始於荷蘭海牙、阿姆斯特丹,德國柏林、愛爾蘭都柏林等地設置辦公室。透過歐盟辦公室, NGO 取得申請歐盟資源的資格,也得以開設相關職缺,連結歐盟人才,進而填補脫歐後所產生的資金與人力資源困境。更重要的是,也能持續深化與其他 NGO 之間的合作關係,將組織鑲嵌在 NGO 的體系之中,參與歐盟政策的制定,避免組織被邊緣化的危機。

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同時,英國 NGO 也加強對於英國政府的監督,深化與遊說團體的連結,要求英國國會制定脫歐相關的制度,針對受到影響的協議提出配套補償方案,並審查其內容被落實的可能性。面對脫歐後英國社會無法預期的改變,法律的設計必須更為謹慎,並保有一定的彈性,避免讓解決問題的制度,淪為製造問題的障礙。

英國兩極化的社會氛圍 進步價值的挫敗

此外,經由脫歐一事,英國內部的分歧也浮上檯面。在 Lord Ashcroft Polls 做的調查,支持全球化、開放移民、環境保護、女性主義等議題的民眾,將這些社會力量視為正向改變,傾向留在歐盟,反之,則有約八成選擇離開歐盟。

資料來源:Lord Ashcroft Polls/NPOst 製作

此發現帶給 NGO 工作者相當大的震撼,尤其,對於以推動相關價值而行動的組織來說更加打擊。顯然在改革的實踐中,已然對許多社會群體帶來嚴重的反挫,並期望透過脫歐,使其相對保守的價值得以穩固。英國社會在上述思想與價值產生的巨大裂痕中,呈現兩極化的社會氛圍,使彼此難以建立對話與共識。

英國脫歐一事,透過強調「英國的事務應由英國人所決定」,將脫歐帶入民族自決的脈絡中。但在回到民族國家的過程中,體現的並非弱小民族對於殖民霸權的抗議,而是這些支持脫歐者,在歐盟去疆域、去差異與超國家政體形成時,反而淪為被剝削的對象,遺落在改變進程的路程之中。

許多人緬懷著 1958 年歐盟成立前的時光,許多人期盼著透過邊界控管解決移民的問題,更有許多人期盼著社會能停下腳步,要求強而有力的政府解決當前困境。透過一場脫歐公投, NGO 也重新認識英國社會當前艱難的處境,如何填補社會的裂隙、實踐社會正義、凝聚社會團結,成為必須重新思考的課題。

不確定的準脫歐處境

姑且不論脫歐後的英國將如何發展,紛亂無章的準脫歐狀態,顯然已經對於英國社會造成影響。自從英國決議脫歐後,根據衛報的報導指出,英鎊幣值慘跌 20 % ,已然造成國際 NGO 於海外支出的負擔,對於經營困難的 NGO 來說更是雪上加霜。

為了避免無協議脫歐帶來更嚴重的損失,像是 Christian Aid 已預先關閉 25 間位於尼泊爾、菲律賓等地的海外辦公室,取消了 200 多個工作機會。面對充滿風險且無法預測的未來,英國社會陷入明知脫歐將帶來劇變,卻無從應對的不安定情緒中。

圖/Phil Shaw@ Unsplash

一旦脫歐在粗糙且未有共識狀態下發生,社會各部門將因缺乏準備與應對而慌亂,使原有的社會秩序遭受劇烈破壞,屆時 NGO 除了修復自身受傷的身體之外,亦須面對受破壞後,亟需重建的英國社會。

而受影響的不僅限於英國自身,更牽涉了歐盟長期合作的夥伴,甚至是其他相互關聯的地區。關注 NGO 如何受脫歐影響,亦得以看見英國脫歐對於歐盟造成的損失,資金驟減、人力資源限制與合作交流障礙的問題,連帶也影響 NGO 所援助的對象。

歐盟 NGO 長期的投注於第三世界的發展,包含了中東、非洲、亞洲等飽受戰火動亂、飢餓病害侵擾的地區,許多地方雖與歐洲相隔甚遠,但若 NGO 嚴重受到英國脫歐的波動,這些脆弱的生命,亦得共同承擔衍生的後果。


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作者介紹

彭皓昀

"Compassion is the radicalism of our time." - His Holiness the 14th Dalai Lama (cd93302@gmail.com)

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