2018 公益部門大事 1(陳文良):通過財團法人法、催生社會團體法,公益大環境陣痛變革之機

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2018 年從公益組織的經驗來看,我們看到小額捐款變得更不容易年金改革讓許多公益團體紛紛收到過去相對慷慨的捐款人要求停止或減少捐款的電話,具體數字有待各團體在 2018 年決算數字出爐後,再來觀察受到影響的程度。只是,許多團體募款投注的心力,開始往金字塔頂端的大額捐款,以及許多企業家紛紛捐助成立的「公益信託」移動。(參考:余孟勳專欄/當信託遇上公益:如何健全公益信託制度

公益信託的設立,固然引起其「公共財」屬性是否仍然保有公共性的疑慮(參考:加強主管機關的監督機制,公益信託專章或專法待討論),已經經營出知名度的公益信託,例如陳永泰公益信託傳善獎等,則為體現創辦人的經營理念,支持公益領域的長期發展與投資轉型,鼓勵公益團體在關鍵的服務技術等方面有所突破,提供更大彈性的贊助與支持。

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財團法人法今年 2 月實施,為 NPO 治理帶來重大影響

然而,近 2 年來公益信託設立的激增,多少也和財團法人法即將通過施行有關。

2018 年 6 月底通過的「財團法人法」對於財團法人財務的監管與透明度規範有了更高的「公共財」要求,也就是說,一旦捐助成立財團法人基金會,其財產就具備有「公共財」的屬性,因此,也就順理成章的針對董事會課以更為明確的「治理」(governance)責任,甚至在法規第 28 條規定「董事、監察人執行職務違反法令或捐助章程,致財團法人受有損害者,應負賠償責任。」因而,未來的財團法人董事會要承擔的責任,至少會帶來 3 個相互影響的現象:

  1. 董事會不再只是榮譽和背書性質:董事們將會要求決策資訊的完整性、正確性,以免在資訊不完備的情況下違法或違反捐助章程,因而必須承擔造成財團法人損失的責任,甚至要求為董事們負擔投保訴訟責任險的費用。
  2. 董事會與執行長之間的張力增加:許多過去僅被請來背書的董事們會開始三思而後行,董事會的提名與執行長的考核和任免,未來會逐漸從行禮如儀的進行,更加考量組織實際的發展運作,也將因為政府的基金會評鑑制度,需要有更為符合社會期待的運作模式。
  3. 企業型與家族型基金會受到更多規範:對於企業型或家族基金會以持有企業集團股票的形式,以基金會做為控股公司的型態,未來會有更多限制。在財團法人法中,這些限制除了持有比例、可資運用與投資的比例,也加上了許多私有化、防止針對特定對象利益衝突等規範。由此我們幾乎可以看得出來,哪些條文是針對哪些企業或是基金會過去曾出現的問題。

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因此,我認為這個立法所形成的各項規範,會為國內的基金會帶來一個至少 3-6 年的磨合與適應期,未來也將對於臺灣公益團體的治理與管理產生深遠的影響。

可以預期的是,各財團法人業務主管部將會要求函釋「財團法人法」,訴請說明其中的財務與稅務相關條文究竟應如何具體認定並實施。而為了合理有效的監督「公共財」,財政部終將重新思考如何針對不同公共化與規模程度的財團法人,擬定不同程度的免稅資格與透明度規範,同時研擬更適用於公益團體的「非營利組織會計原則」。

如此一來,才不致於將企業型、家族型與公益型運作性的基金會在稅務優惠與各項限制中一視同仁管理,例如為了管理大型基金會而訂定嚴格的各項表格與資料上傳,卻徒增人力吃緊的中小型公益團體文書作業負擔,反而影響了真正從事公益服務實務的時間與心力,特別是主管機關要求上傳相關資料時,政府相關網站系統設計的使用流暢程度應該要大幅改善,才不至於將立意良善的立法成為擾民的行政措施。

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業務主管機關全權防弊,實則是塊燙手山芋?

參考美國上個世紀初的基金會發展經驗,企業與政府之間透過稅收取得財富重新分配的機制,當財富過度集中,富人的家族基金會、公益信託陸續成為贊助公共事務的資源(例如卡內基基金會長期捐助公共圖書館,洛克斐勒基金會福特基金會贊助高等教育等),直到選民要求政府將許多績效良好的贊助納入公共建設,企業基金會即退位尋找新的公益目標,如此一來,才能繼續享有財團法人從事教育與慈善文化事業的免稅資格。

從中可見,歐美國家對於基金會組織運作的規範著重在資格與財務,資格的部分透過州檢察長的司法行政程序處理法人的設立,財務的部分則從稅務與公開透明度,讓公共財的監督符合公益性質。至於各個公益組織的專業服務,多半依靠不同專業領域的認證組織加以認定,防弊的部分則回到刑事犯罪的偵查去處理,而不是把全部的責任交給「業務主管機關」全權負責。

但是,臺灣的財團法人法可說是集過去數 10 年防弊經驗之大成,把政府與民間(企業財團捐助者)之間鬥智鬥法的經驗整理成條文,自法案通過以來,已經造成許多法界與業界人士的疑慮,特別是政府的管理應該到什麼樣的程度?能否在這種管理方式中有效推動公益環境?這些疑問都正因此而受到檢驗。

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大環境轉型的關鍵下一步:社會團體法立法

在財團法人法開始實施的同時,臺灣的公益勸募條例通過迄今滿 12 年,平均申請公開勸募許可的募得金額,從過去最高的 42 億,下降到 25 億上下,而公益團體申報的募得款總額卻高達這個金額的 10 倍以上。究竟這個法是否達到立法之初期待的效果:「推動公益募款、保障捐款人權益」?

因此,面對財團法人法通過,社會團體法也即將進入立法程序,衛生福利部社工司已經召開幾次會議,我和余孟勳理事長在參與時都建議重新討論公益勸募條例的規範方式,以免公益團體為了符合所要求的公開透明與責信,疲於應付各種申報資料與資源發展活動所需因應的法律規範,並建議參考其他國家的方式,修法公益勸募條例。

因而,從上述的大環境看來,臺灣公益領域的發展逐漸進入了一個新的轉折點,對於無論是既有的或是新創的公益組織,都會帶來長期的財務規畫、治理文化、管理能力與發展策略等面向的影響。


接下篇:2018 公益部門大事 2(陳文良):全球捐款下降、公益研究資源待建置、數位交流待提升、拒絕社會分化


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作者介紹

陳 文良

陳 文良

從事社會福利服務與公益部門發展迄今超過 20 年,東吳社工、美國賓夕法尼亞大學社工碩士,任職於臺灣聯合勸募協會 16 年,曾任聯勸副祕書長、祕書長。2014-2016 年擔任國際聯勸大中華區培訓總監。目前也擔任耕莘文教基金會、曉明基金會等組織董事。 從小受洗的天主教徒,喜歡天主教靈修方式的靜謐與默想,並且相信宗教信仰需要在社會責任的脈絡中實踐,除了追求內心平安和靈性的成長,也關懷導致人類陷於誘惑的社會結構,在自己所領受的天賦才能及人生經驗所形成的獨特路徑中實踐使命。 閱讀與研究興趣:非營利組織治理與管理、天主教的社會議題觀點與思想、公民社會的發展與在國家治理中的角色、社會創新、中國的公益組織發展與能力建設。

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