外在威脅、內部歧異與路線差異,臺灣社福運動的挑戰與未竟之業/《臺灣社會福利運動與政策效應》書摘

圖/Chris Slupski @ unsplash

編按:

巨流圖書於今年(2018)10 月出版《臺灣社會福利運動與政策效應:2000-2018年》一書,本書是繼蕭新煌與林國明 2 位教授在 2000 年出版的《臺灣的社會福利運動》後,另一本接力探討千禧年後臺灣社會福利運動的發展動態,尤其關注社會福利「運動」與「政策」間的互動與關連性。

本書剖析千禧年至今,17 個社會福利運動如何藉創新的組織動員、行動策略、抗爭劇碼與倡議論述,對公共政策形成一股忽視不了的力量。當代社會福利亦出現定義拓邊,身分肯認、照顧尊嚴、草根參與等,都成為新一代的關懷視野。

本篇摘錄自本書第 1 章總論「勾勒千禧年後的臺灣社會福利運動」,作者蕭新煌、官有垣、王舒芸、劉侑學等人爬梳 2000 年後各領域的社會運動進展與困境,並指出倡議之時必須直面的問題。本篇自原文 1 萬餘字的篇幅中,摘錄部分精華。

 

文/蕭新煌、官有垣、王舒芸、劉侑學

2000 年以來,社會褔利運動不但類別多樣、訴求多元廣且深,運動的主導框架也經歷典範移轉。不但強調公民權論述,也重視社會福利專業的尊嚴和地位,以及呼籲社會福利運動應同時關注「福利領受者」及「服務提供者」,並指向「勞動權」的不公義問題。社會福利運動曾源於弱勢者抗爭,但近期則要求制度性的改革和提升公民權訴求。林國明、蕭新煌(2000)已指出可從 3 個面向檢視運動成果:一是政策過程,運動團體是否獲得認可,取得影響政策的參與管道;二是結構轉型,係指運動是否帶動政治結構與社會價值的變遷;三是政策變遷,亦即政府對議題的回應、政策的提出與制定、政策的內容與實際產出、是否為受益者帶來新的利益。

從運動成果的第一個面向,即「倡議團體的論述正當性、代表性的被認可,是否因此取得影響政策的參與管道」來看,當年社聯工作室成功催生「老人福利推動聯盟」、「家庭照顧者關懷總會」,成為後續老人福利與家庭照顧者的重要倡議團體。婦女新知催生生育改革行動聯盟伴侶盟婚姻平權大平臺等;托育盟則是取得政府委員會席次及發言權的例證;衛福部邀請各民間團體召開「醫師勞動權益推動小組」時,邀請醫勞小組與會;社工工會在官方召開的總額分配制會議中主動要求並被接受進入會場,將會議過程直播,讓有興趣的社工社群可以了解各團體的發言與協商過程,都在團體代表性上有所斬獲。

從法制到觀念:社會運動帶來的價值變遷

第 2 個判斷運動成果的構面是運動帶來價值的變遷,也明顯呈現在本書所討論的許多運動中。例如當人們在勞動市場處境越陷入低潮、可與資本家抗衡的槓桿工具越發稀少的世代,2010 年《工會法》修法,使工會組織的團結形式出現新的可能,加上大量運用網路媒介傳遞訊息、論述,激起了過往嚴重被輕忽的勞權意識,這一波的工會運動就算尚未能鬆動綿密的政商網絡,但前仆後繼的跨廠場新興工會成立,已看出勞權意識漸漸擴散。連過往被視為白領的醫師、大學兼任老師、社工師也漸漸自覺到除了「專業地位」外的「勞動身分」,其非典或過勞處境與其他勞工並無太大差異。

就照顧責任來說,對照 2000 年《臺灣社會福利運動》中王淑英、張盈堃(2000)的分析,當年托育尚處於福利政策的附庸位置、國家緊緊擁抱家庭主義觀念,如今已是中央、地方政治人物的重要政見,而且有某些行政部門也主動追求擴充托育及強化女性就業,家庭照顧者的沉重負擔、家務移工的汙名與未被平等對待的處境也被揭發。被歧視的同志得以翻轉,驕傲上街遊行。障權運動的「散步策略」顯示新一代運動不只要求補助、擴大服務,更要以身體經驗及日常生活的抵抗出發,召喚公眾重新理解障礙者處境。18 歲公民權之倡議雖修憲闖關失敗,但已引發校園內的討論熱度、也成功翻轉社會風向,從 2004 年高達 8 成的反對率逐漸逆轉為約 7 成的支持率,都是 2000 年後一連串運動帶動社會價值變遷的重要戰果。

從是否爭取到新利益的角度來看,大學兼任老師仍爭取到鐘點費調漲、落實大專校院應為兼任教師健保,雖然政府另立巧門差異化對待,但也實際為某部分老師爭取到權益。此外,托育服務的預算規模、某些縣市的加碼補助、非營利幼兒園的擴張;2015 年 5 月三讀通過的《長期照顧服務法》第 9 條首度列入「家庭照顧者支持服務」等也都是實際的成果。2007 年《民法》修正通過子女姓氏修改為父母書面約定、2012 年公布實施的《家事事件法》及家事法庭則是婦權運動的另一成功戰果。

此外,同性婚姻法制化運動的釋字第 748 號,宣告現行《民法》未保障同性別者締結婚姻,違反憲法保障婚姻自由及平等權之意旨,也豎立了最接近成功的重大里程碑。然而,釋憲保留 2 年空窗,造成運動中「反專法」的次構框必須再與反制運動動員拚搏,是否能達成目標,還有待觀察。最後,在福利擴張時期爭取新利益或許是重要的運動成果,但在福利緊縮的年代,抵抗刪減與防止惡化,也是一種運動成果,例如本書第 12 章指出,雖然電信工會最終未能成功阻擋中華電信民營化,但民營化過程並未發生像其他國公營事業員工工作權受損或勞動權下降,甚至還與公司簽一份約定 5 年內「不裁員、不減薪」的團體協約,就是明證。

臺灣社會福利運動的挑戰與未竟之業

從社會福利的觀點來看,2000 年以降的變遷主要來自家庭變革勞動市場的資源重分配,鑲嵌在一個經濟發展趨緩,機會與資源分配嚴重不均的新風險社會裡。社會福利運動最終在挑戰:究竟能否有足夠的能量督促國家建構一套整合醫療、勞動、照顧與福利服務,完備社會福利體制的制度?將資源配置的標準從補貼邊緣弱勢的殘補邏輯轉化到制度性的個人權益,認定風險分擔的機制必須社會共同承擔,而不只是個人責任或家庭倫理。在這條改革的路上,雖然社福倡議團體扮演一定角色、也有相當斬獲,但也面臨外在結構與內在動能上的挑戰。

1. 改革成果取決於挑戰資本與權威的程度

首先,改革成果常取決於倡議目標所涉及的資源重組、挑戰權威、改變文化的程度。例如第 7 章〈挑戰權威知識:臺灣的生產改革運動〉論及生產改革運動即提及,「臺灣生產治理仍由產科醫學主導掌控,因此『生產計畫書』因形式簡易,較不挑戰醫學權威,因而得到政府正面回應。『共照模式』涉及眾多組織架構及資源的重分配,執行上格外困難。」又或者如第 5 章〈臺灣的性別運動與變動中親密關係樣貌〉與第 6 章〈桃花爛漫始抬眸:臺灣同性婚姻法制化運動〉倡議目標是為了改變傳統性別與婚家觀念、挑戰弱勢族群應受保護的家父長制或殘補式等意識型態,或如第 3 篇「失守的底線:勞動彈性化的抵抗與團結嘗試」各章可能威脅資本積累的空間時,那麼遭遇對抗運動的反彈作用力便有可能相當強勁。

2. 街頭與輿論之外,反制力量也進入政治戰場

第二,選舉與代議制度所開放的政策參與管道,不只對社會運動有利,也同時可能讓反制運動獲益。這 18 年來整裝成軍的反制運動分別從自由主義市場與保守的家庭與性別價值,大力反撲、箝制社會運動的動能。因此在第 5、6、8 章描述了在婚姻平權、親密關係民主化、托育責任去家庭化的歷程中,守護一夫一妻家庭價值運動的集結、密集母職迷思與市場至上原則,以及對享有父權紅利的生理男性感到威脅與憤怒,進而興起的厭女情節與行動,都來勢洶洶。

第 6 章分析 2015 年婚權的反制運動,如何積極利用總統及立委選舉的政治機會組黨並推出候選人,展現政治動員力,在 2016 年選舉前 4 天將 18 萬份公投連署書送交中選會,才成立一年的信望盟拿下 20 多萬政黨票,全國第 8,在 2017 年的中華民國兒童權利公約首次國家報告國際審查會議(CRC) 及 2018 年的《消除對婦女一切形式歧視公約》(CEDAW)會議中取得代表席次,甚至在釋憲案後提出反制公投,並在本書出版前夕的 2018 年 8月 28 號收集到遠超過門檻的公投 3 案 200 萬連署票,並在年底大選綁公投。此外,反制托育公共化的力量也成功集結,從中央到地方遊說施壓,抵抗政府的價格與品質管制。

3. 官僚體制學會了應對運動的方法

第三,國家機器仍是迄今多數社福運動希望改變和對抗的目標,官僚體制如何回應也是影響運動的關鍵。有執政連任壓力的政府,對社福運動團體已不能靠鎮壓,因此動輒宣稱「等待共識」、虛應故事,於是可看見不同部會官僚「切割處理」或「另立巧門」,創造更多種適用不同群體的制度,使群體利益差異化,勞動、照顧體制破碎化。例如社工委外契約的內容會因不同縣市、方案,或中央與地方政府而不同;大學兼任教師因有無本職而差別適用《勞基法》;公/私立大專院校兼任教師鐘點費的調漲脫鉤,都是政府透過複雜的法律與身分破碎化方式,提高民間參與門檻、分化運動團結基礎的策略。

高教工會「抗議教育部規劃學習型助理違法失職」。圖/Hao-Zhong Wang @ Foter.comCC BY-NC-SA

此外,當醫療、老幼照顧、高等教育、福利服務高風險等需求大幅上升,但政府從勞動部、衛福部到教育部,不斷將法定提供服務的責任外包(從健保點數、托育長照、高教師資、社工人力)給醫院、大學、社福機構、幼兒園所,但國家支持的資源(例如充足的稅基與落實規範治理強度的人力)沒有同步跟上時,表面上只要求各專業改進服務品質與提高市場競爭力,但深層結構的新自由主義與資本主義壓低成本以獲取利潤的邏輯,才是癥結所在。

4. 運動者面臨維生與維權的兩難

第四,就運動者的能動性層次來看,某些運動者/參與者面臨「維生」與「維權」的衝突,也是運動進程的挑戰。家庭照顧者、大學兼任教師、醫師、社工、非典派遣者皆有工作繁忙且四散各地不易組織的困境。第 9 章《當潛水的照顧者浮現:家總的成立與路線爭議》提及雖家總第 5 屆開始有照顧者參與理監事,但以「退役」者為主,「現任」照顧者往往因照顧負荷根本難以現身、發聲,尤其若加入工會有可能被校方/院方/資方指認而面臨不續聘的威脅。 發揮最好 FRIV 網站 遊戲。

勞動者在第一線面對服務對象(病人、案主、學生或家屬)或家庭照顧者面臨照顧倫理與生涯維繫的抉擇時,往往被迫夾在工作倫理、專業品質與勞動權益間。障權運動也同樣面臨願意站出來爭取權益者,卻在社區日常生活受到邊緣化的威脅,均侷限運動擴展動能。吳紹文在第 18 章〈從農業改革到農民參政〉中即明確點出新農所面對的困境。

5. 運動群體中不可廻避的世代議題

第五,各專業內部的不同世代,有可能制度性的代表不同階級利益或不同意識型態典範而彼此產生矛盾,運動內部暗藏不可迴避的世代性議題。18 歲公民權運動在爭取青少年自主參與決策的權利,而受到的阻礙之一就來自中老年世代對青少年的不信任。同一專業內部也有不同的階級利益,例如社工、醫師及大學老師,均有在社福機構、醫院或校方擔任管理階級者,各自組成以重視專業成長與服務品質的學會/公會,但與基層工會所捍衛的勞動權益不同,因此可能在專業內部對資淺、年輕世代的現身、結社及發聲造成壓力。

例如,醫師在是否納入《勞基法》的辯論中,醫院經營者也透過醫師公會的會員身分主張這樣會增加經營成本並造成人力短缺,並強調醫師是責任制、與醫院是夥伴而不是僱傭關係。類似論述也出現在社工師公會、專業協會所推舉的政治代言人或機構管理階層與社工工會的論戰。總之,不同世代的倡議工作者,其運動經歷可能因此產生不同的政治判斷與策略運用。

王增勇在本書第 3 章〈社聯工作室的運動角色〉中以 8 年的斷代史,分析 1990 年這群民間社福工作者成立社聯工作室到 1998 年正式解散前的政治參與歷史,讓讀者看見解嚴後的社工,面對剛成形的代議民主政治所做的組織和倡議訴求。社聯工作室催生的福利聯盟團體,奠定了許多當代重要的社福倡議組織基礎,其中「家庭照顧者關懷總會」的運動也收錄在本書第 9 章,甚具歷史傳承意味。而社聯工作室當年培育的許多重要幹部,在 2000 年後的社會福利發展也扮演了關鍵角色,例如成為不分區立委,並且與年輕的社福/社工世代在社福政策上有精彩的對話。

不同世代的基進社工/運動者,面對迥異的社會結構,則選擇不同的倡議形式。社聯工作室的時代,是臺灣社會福利體制在政治剛民主化的新動能下,選擇體制外的倡議路線。但臺灣經歷過去 20 年以民營化為主的建制手段後,社福組織與基層社工在政府大量委託法定服務的過程中,則面臨委外契約中模糊的勞雇定位等體制衝突與矛盾。在這歷史變遷脈絡下,第 4 章〈新世代基進社工的參與和回應:工會時代〉接續爬梳在社福民營化的時代,基進社工為何選擇籌組工會及如何進行組織性的發聲,以作為抗爭與倡議運動的手段。

6. 不同運動與團體間有時互成阻力,削弱運動能量

第六,不同運動團體間對目標、論述、路線與策略,甚至人際網絡與歷史遺緒等爭議,也可能成為削弱動員能量或互相牽制的阻力。例如不同類型工會對運動目標或達成手段的爭議(例如第 4 章社工工會前身的路線辯論),典型與非典型勞工/專任與專案教師、兼職教師,本勞與外勞因不同種族利益而難以互相理解與團結等。更有甚者,公務機關的約聘僱社工不共享公務人員的薪資與福利,甚至無法成為工會成員,政府卻有相當多服務需仰仗這些約聘僱社工執行,此矛盾凸顯了社工團結抗爭的另一個困境。

同志與婦女團體對是否鞏固婚家體制的路線爭議,照顧者團體與婦女團體對服務或現金給付的優先順序有不同主張,性別與階級的交織不夠緊密,例如身穿白袍的醫生在第 14 章〈無產階級化的醫療專業:臺灣醫師爭取勞動權益的歷史〉的論述中是爭取勞動權益者,但在第 7 章中不願意讓更多助產士進入或讓孕婦自主參與生產決策者也是醫生,這種種都可能造成兩人三腳互相牽制的後果。

圖/Martin Brosy @ unsplash

7. 最低標的法律保障尚且難以落實,真正的改革更仰賴社會意識提升

最後,運動或許可影響立法,可是法律往往只是最低規範,真正的改革不能僅止於此。運動組織的物質資源如人力與經費有限,又很難持續監督法律的落實(例如托育定價的執行、無障礙空間是否改善、雇主是否違反《勞基法》等)。此外,運動或許有面對國家機器的經驗與策略,但如何抵抗資本與專業霸權(例如讓勞工敢請育嬰假、讓醫界願意尊重助產士與女性生產自主權),如何真正落實法律保障,是第 5 章著力的焦點。陳昭如(2013)也指出,《民法》修正方向強調以中性化或自由協商來取代以夫以父為主的精神,限制了扭轉性別左右日常生活不平等的空間。

總之,如何全面提升社會意識以助落實法律,絕對是社福運動動能能否持續的關鍵。

正視社會運動的外在威脅、內部歧異與路線差異

回顧近 20 年來的社會福利運動,無論在議題構框、組織形式、行動策略、劇碼展演,均隨政治經濟變遷而轉變,本章盡力嘗試捕捉這些運動歷程的演變與特徵,彰顯社會福利運動在性別、性傾向、階級、認同政治的交織性。例如公約審查與行無礙使用不同的策略工具倡議同一套平等論述;家務移工與障礙者從曾經的衝突到漸漸可以設身處地的對話。

本書希望讓讀者透過運動的歷史紀實,看見個人與組織的能動性與政治經濟結構的辯證過程。社會福利運動在制度化的進程中的確累積了許多有效與政府打交道的策略,政治的干擾效果也因國家民主化而大幅降低。不過,如何持續鬆綁照顧責任與婚家體制對性別平等造成的壓迫,防守或鬆動密不通風的政商資本網絡過度侵蝕生活與擠壓社會權,以及和整裝成軍的保守價值對抗,無疑是未來的新挑戰。

夾在保守價值的社會等待共識的國家壟斷的資本三股勢力中,社會福利運動團體的文化倡議論述、動員策略的主體性和能量強度顯得格外重要。社會改革本來就是一條漫長且蜿蜒的道路,在抵達成功之前,外在威脅的壓力、運動內部的異質性、路線之差異,以及如何在有限資源下拓展更多的支持者,都將是社會福利運動當下與未來,必須正視而需要突破的關鍵課題。


延伸閱讀:

18 年來,臺灣社福運動的衝擊與未竟之業/《臺灣社會福利運動與政策效應:2000-2018 年》活動現場

「體制內的談判桌路線」,如何影響勞工運動爭權的可能?/《臺灣社會福利運動與政策效應》書摘

「社工是勞工」,臺灣社工籌組工會 20 年認同之路/《臺灣社會福利運動與政策效應》書摘

我們走過的路:同性婚姻法制化運動始末/《臺灣社會福利運動與政策效應》書摘

作者介紹

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