褚士瑩專欄【阿北私會所】NGO 可以發有機認證，卻不能發護照？政府與 NGO 的界限在哪裡？
編按：
NPOst 邀請資深國際 NGO 工作者褚士瑩阿北隔空問診（大誤），回答關於非營利工作領域的問題。無論你是志工、NPO／NGO 工作者、捐款人、有志投身公益者，都可以來填表單問問題喔！褚阿北每週將抽出 1-3 個不等的問題來回答，現在就來舉手發問吧！
腦力只有小碗沙拉分量的家暴社工：
阿北，我是一個家暴社工，你最近有一次專欄講到 NGO 應該監督政府，但是政府可以管理 NGO 的問題（參考：褚士瑩專欄【阿北私會所】到底是政府監督 NGO，還是 NGO 監督政府？），你留了一個家庭作業，要我們想：為什麼有機認證、教科書，我們同意可以讓政府以法令治理、監督 NGO，但是為什麼駕照、護照不可以比照辦理，讓 NGO、公司、學術單位，運用市場競爭機制自行彈性發放，只要接受政府監督就好？
我就想到對啊對啊，臺灣就是這樣，社會局委辦家暴業務給 NGO，然後 NGO 雇用我們這些專業的家暴社工，帶著公權力介入別人家庭處理家暴，但是公部門監督的時候，卻可以完全不顧我們專業領域極度重視的保密倫理，這種觀念衝突讓案主跟社工都備受侵犯，我自己都覺得這種關係很錯亂⋯⋯我覺得好亂想不通，可以趕快公布答案嗎？
不追求標準答案的褚阿北：
哈哈，你一定是來自臺灣教育制度的好學生，看到問題就一定要知道正確答案，不然就會悵然若失。
其實就像我的法國哲學老師奧斯卡伯尼菲說的：問題往往比答案重要，過程往往比結果重要。這是一個很有趣的問題，不是嗎？我們來打個商量，我帶你用另外一個實例來思考，但你的家庭作業，還是要自己做，可以嗎？（打勾勾）
那我們開始囉！
臺灣國護照貼紙，違法嗎？
你一定知道鬧得沸沸揚揚的臺灣國護照貼紙吧！
你覺得護照封面貼臺灣國護照貼紙，把政府發的護照上特定部分遮蓋起來，是違法行為嗎？
如果不違法，外交部為什麼這麼感冒？如果有違法，是違那一條法？臺灣的法律還是國際公法？如果違反的是臺灣法律，難道國外海關必須適用臺灣的法律嗎？如果違法的是國際公法，這個「違法」背後的邏輯是什麼？
（請想 1 分鐘之後再繼續往下看）
臺灣國護照貼紙。圖／@ 獨銷
引發外交部關切、施壓的「臺灣國」護照貼紙的設計跟發放，來自臺中開充滿社運氣息的「默契咖啡」設計師老丹（陳致豪）。作為一個社運人士，他說自己這麼做的原因，是因為相信「設計可以為弱勢貢獻、協助社會異議發聲」，所以無論你認同這個理念與否，這個社會運動雖然不是來自 NGO，本質卻很符合 NGO 精神，這是不可否認的。
記得我們說過，遇到這類型的問題時，要從 4 個角度來「換位思考」嗎？
- 政府需要監督 NGO。
- NGO 需要監督政府。
- NGO 需要相互監督。
- 政府與 NGO 需要相互合作。
現在，我們試著從 4 個角度都思考一下，要不然，很容易就會卡在某個特定「立場」，產生自以為是的對立，而看不到整體。這是 NGO 工作者很容易犯的錯誤。
1. NGO 需要監督政府
臺灣人陳致豪，在 2015 年 7 月設計了一連串「臺灣國護照」貼紙，取代現行護照上的「中華民國」與英文名稱「Republic of China」，向政府表達他們的 2 個概念：一是對中華民國的質疑，二是表達臺灣人認同及建國的意識。這在 NGO工作中，是一種很典型的「倡議行動」。
2. 政府需要監督 NGO
2015 年中貼紙大量出現在臺灣護照封面後， 11 月 16 日，外交部在公報中明言將修正《護照條例施行細則》，增加第 3 條「不得擅自增刪塗改或加蓋圖戳，指不得擅自在護照封面、封底及內頁為影響護照原狀之行為」，被許多人抗議，認為是刻意針對這項行為。而外交部則在當年 11 月 18 日公布聲明澄清，該修正是「配合立法院本年 5 月 22 日 3 讀通過，且經總統於 6 月 10 日明令公布新修正的『護照條例』」，並沒有針對「特定對象」。這樣的回應，是典型的政府管理手段。
臺灣國護照貼紙。圖／@ Wikimedia Commons
3. NGO 需要相互監督
雙方的衝突增高，新細則施行幾個月來，國民在護照封面貼貼紙，成為境管單位扣查護照的理由，民間團體抗議人民基本的表現自由及言論自由受到損害，遭受被約談或被註銷護照的恐懼。
駐美代表沈呂巡於簽署加入美國「全球入境計畫」聲明時表示，臺灣能否納入美國「免簽證計畫」，美國的衡量標準之一是護照的虛偽造假情況；既然「臺灣國」並不存在，則護照貼上「臺灣國」可能會被美國認為是偽造護照資訊。2016 年 2 月，外交部長林永樂於立法委員尤美女質詢時也表示，美國曾明確表示過，希望我國人進入美國的時候，不要在護照封面上有任何改變，或用貼紙去掩蓋住任何文字，否則可能遭到他國遣返。
但經臺灣國護照貼紙發信美國海關及邊境保衛局（U.S CBP）的信件回應「只要沒有在護照內頁更改任何東西，你就可以用那本護照入境美國」作為反證，貼紙不會影響其效力。同時網路上出現加拿大國民在護照上貼毛毛蟲，把加拿大國名蓋掉，也有美國國民在其護照上貼墨西哥國徽，卻不會有所持護照公信力受損的疑慮。
外交部回應，我方如果遇到這樣的外國旅客，持封面有貼紙的美國、加拿大護照入境臺灣，並不會因此將之拒絕入境，因此先前宣稱「臺灣國」護照貼紙會影響護照真偽的不合理性，變得相當明顯。
4. 政府與 NGO 需要相互合作
2016 年這條增加的規範，在施行不到 1 年後又被刪除，往後臺灣人在封面上貼貼紙將不算違規，相關罰則也跟著刪除。但由於過去有案例顯示，民眾貼臺灣國貼紙入境新加坡、香港、澳門時遭遣返，外交部還是會善意提醒規勸，民間的倡議目的，跟政府的治理權力，都得到接受，本事件正式落幕。
發行護照的 NGO 違法嗎？
「臺灣國護照貼紙」並沒有越過政府治理的界線，所以相當單純。但國際上確實有 NGO 為了倡議「國界的存在是世界和平的殺手」、「沒有國界就沒有戰爭」的理念，試圖跨越政府界線，發行正式「世界護照」的例子，而且目前還在進行中，那就比較複雜了。
蓋瑞‧戴維斯（Garry Davis）於 1948 年成立的非營利機構「世界服務機構」（World Service Authority, WSA）援引世界人權宣言第 15 條第 2 款（Ref, Art. 15(2), Universal Declaration of Human Rights），發行所謂的「世界護照」（World Passport）。過去 70 年來，雖然大多數國家聲明不認可該證件，因為它並非由正式的政府機構發出，因此不符合護照的規定，僅布吉納法索、厄瓜多、坦尚尼亞、多哥和尚比亞是少數曾在法律上明確正式承認世界護照的國家，但持證者確實累積有被 180 多個國家所接受（例如蓋上簽證或入出境驗訖章）的個案。
根據國際民航組織（International Civil Aviation Organization）2005 年底在法國蒙特婁的會議紀錄，把這本世界護照歸類在所謂的「fantasy passport」（玩具護照）中，玩具護照某種程度上滿足了成年人的某些幻想與渴望，從而使之愉悅，譬如迷戀神話的人給自己做本「大西洋國護照」；渴望臺灣獨立建國的人做出「臺灣共和國護照」，意思是一樣的。
世界護照。圖／@ Social info Radio
這種「玩具護照」的概念，其主旨不在於掩飾與欺騙，跟例如 1998 年 11 月發生的一件詐欺事件不一樣。當時有一個集團虛擬了不存在的「邁爾基日帝克國」（Dominion of Melchizedak），在菲律賓販賣以每本 3,500 美金（約 10 萬 4800 元臺幣）的價格，將這種被歸類於「虛擬國度護照」（camouflage passport）的證件提供給數百名想到海外工作的菲律賓人民。
然而，「玩具護照」的重點是在強調頒發護照的國家或政權的虛構性。「世界服務機構」作為一個 NGO，並不是為了「好玩」而發行這本護照，而是創辦人蓋瑞‧戴維斯倡議世界和平理念的工具，包括前美國總統歐巴馬、全世界最大洩密案的前 CIA 職員史諾登、洩密網站維基解密的澳洲記者朱利安 · 亞桑傑（Julian Assange），甚至脫口秀主持人歐普拉‧溫芙蕾（Oprah Winfrey），也都擁有這本世界護照。但創辦人本人還在世時，就曾因為試圖使用這本護照出入境，直到 1975 年為止，一共被逮捕拘提了 20 次。
這個例子說明，當 NGO 發行護照，無論目標如何正義，手段如何正規（世界護照有正式的機器辨識條碼），或是得到超級有力人士背書，都跟臺灣國護照貼紙不同，屬於政府無法接受的違法行為。
為什麼社運人士設計發行的臺灣國貼紙貼護照，可以貼在政府發的護照封面，在國際間合法使用，使用 NGO 發行的護照卻被視為完全違法？這中間的界線在哪裡，你看懂了嗎？
圖／Francesca Tirico @ Unsplash
因為 NGO 是橋樑，政府是 3 秒膠
（以下有一點點理論性，但只有以下 250 字，請放心！）
曾擔任我的母校哈佛大學甘迺迪政府管理學院院長的美國著名政治學者羅伯特 · 帕特南（Robert Putnam) 教授，2000 年時曾在他所撰寫的、探討美國民主社會的學術著作《一個人打保齡球：美國社區的衰落與復興》（Bowling Alone）這本書中，談到 2 種社會資本的概念。一種是所謂的「橋接式──包容性」（bridging-inclusive）社會資本，另一種則是「鞏固式──排外性」（bonding-exclusive）社會資本。
這樣說起來可能很抽象，簡單來說，所謂「鞏固式」的社會資本，關注的是團體內部的認同與同質性，傾向排除其他團體，產生團體爭鬥，而「橋接式」的社會資本，就會注意到外部世界，注意到每個人不同的背景，形成較廣泛的、團體外的連結和互惠關係。
理論的部分講完了，現在回到簡單的部分。（喘氣）
圖／Matthew Henry @ Unsplash
NGO 的本質，就像是橋樑，因為注意到橋 2 邊的人背景不同，有來有往，所以注重人跟人的互惠關係，以此連結社會資本，所以本質上是包容的。NGO 的宗旨，大多都在於強調公民美德、互惠信任、社會合作、集體歸屬感、集體行動等，這種擴大社會「包容性」的目標，百家爭鳴的有機認證，一綱多本的教科書就是明顯的例子，還有包容想要在護照上貼臺灣國或毛毛蟲貼紙的人，以及社工介入發生家暴的家庭，都是屬於這個領域的社會資本。
然而政府的本質，比較像是三秒膠，利用內部認同與同質性，把一群人黏在一起，以國界、護照、法律來鞏固社會資本，本質上是排外的。政府自古以來的 3 個主要任務，就是保護人民、提供人民基礎設施，還有提供社會福利，人民透過納稅讓政府用有限的資源來進行「保護」（protect）與「提供」（provide），因此「排外性」是很強的。
圖／koreacognex @ Pixabay, CC0 Creative Commons
為了保護安全，所以 ISIS 成員不能拿著世界護照，宣稱有權利入境臺灣， 特定的 NGO 也不能基於社會正義、公平或是人權理念，發駕照給那些因為不識字、眼盲、失智所以無法取得駕照上路的人，國家會因此無法有效保護人民。交給社工的家暴個案，政府也不能說已經外包給 NGO，所以案主死了也沒辦法，否則政府就沒有盡到保護跟提供福利給「自己人」的基本功能。
但在橋樑和 3 秒膠之間，NGO 對正義的追求與政府對權力的行使之間，難免會有模糊地帶。對於特定政府功能到底能不能外包，在世界的不同角落都曾引起一些不快，例如監獄可不可以民營？那麼學校呢？國家一定要有軍隊嗎？全民健保是一個社會不能排除的必須品，還是可以放棄包容的奢侈品？誰可以擁有收費式的高速公路？是政府還是民間？家暴社工，其實也落在這個模糊的區間裡。
所以你現在有了足夠的知識可以來思考新的家庭作業：請試著自己回答，社會局既然已經把家暴問題「外包」給 NGO 了，為什麼不能放手讓家暴社工用專業的方式彈性處理個案，只要監督核銷預算就好？歡迎跟我討論你的答案！
延伸閱讀：
褚士瑩專欄【阿北私會所】到底是政府監督 NGO，還是 NGO 監督政府？
