褚士瑩專欄【阿北私會所】福利與教育都外包給 NGO,政府還要做什麼?

Kriti Deep @ pixels

編按:

NPOst 邀請資深國際 NGO 工作者褚士瑩阿北隔空問診(大誤),回答關於非營利工作領域的問題。無論你是志工、NPO/NGO 工作者、捐款人、有志投身公益者,都可以來填表單問問題喔!褚阿北每週將抽出 1-3 個不等的問題來回答,現在就來舉手發問吧!

研究非營利組織與政治學的研究生 Zoe:

阿北,我不理解 NGO 跟政府的關係應該是什麼?究竟應該是殘補式在補足政府做不到的事?還是承接政府的案子直接變成社會福利的下游廠商呢?現在 NGO 接政府標案愈來愈多了,這幾年政府也不斷在鼓勵社會企業,但無論是承包商、創業還是補足政府所不能,都必須自己想辦法籌錢。這樣政府不就完全轉移責任了嗎?

如果一個地區或國家,人民長時間仰賴 NGO 做完這些政府該做的事,那人民對政府還會有信心嗎?還需要政府嗎?

相信 NGO 也有階級之分的褚阿北:

同樣是「不以營利為目的」,不代表每個 NGO 對社會的意義都一樣,也不代表他們都該獲得同樣的支持。

如果有 2 所學校,同樣是教育類 NGO,同樣在印尼提供「另類教育」(alternative education),其中一所在峇里島的藝術村裡,實現全世界有錢父母心目中最想要的、山林夢想中的藝術森林小學;另外一所位於南亞海嘯受災區、沒有公立學校的偏遠小島上,以類似「私塾」這樣非正式學校的形式,提供漁村的孤兒貧童在地受教育的機會。

你認為他們跟當地政府、跟社會的關係一樣嗎?

如果你覺得他們不一樣,你能夠具體說得出哪裡不同嗎?

作為一個捐款人,你會支持哪一個計畫?作為一個政府,又該支持哪一個計畫?

不是搬出「非營利」就該得到同樣的支持

身為一個 NGO 工作者,我相信在社會的發展過程中,NGO 一直在公共議題上扮演非常重要的角色,比如面對貧窮的時候矢志消滅貧窮,缺乏公共衛生教育的時候從教小朋友養成洗手的習慣,或者提供乾淨的水資源和教育的機會。

DFID @ pixels

但是,所謂的「缺乏教育」,可能是缺乏「基礎教育」,也有可能是缺乏「我喜歡的教育方式」。當然,這些都可以被認為是「缺乏教育」的一種,這也是為什麼在考慮 NGO 計畫的正當性時,變得困難而複雜。如同這兩個教育計畫都可以是 NGO 主導的計畫,但我們也可以感受到,並不是只要「不以營利為目的」的教育計畫,對社會的意義都一樣,或都應該得到同樣的支持。

身為一個 NGO 工作者,不能只從情感上的「我喜不喜歡?」或「我認為有沒有需要?」來討論。因為對於不滿現行教育制度的紐約富商家長來說,他當然會覺得峇里島的藝術森林小學是「需要」的,對他家的孩子來說,這種森林小學比起印尼偏遠漁村那種有上跟沒上差不多、教學品質低落的義塾,更「需要」。

印尼峇里島森林小學 Green School 的學生。圖/United Nations Photo @ flickr, CC BY-NC-ND 2.0

對於這種我們知道別人有需要,但我們自己無法受惠,或我們不喜歡的計畫,常常會說:「難道他們的政府不會照顧自己的國民嗎?」但是當我們自己想要支持一個我們喜歡但尚不存在的計畫時,又會說:「等政府來做就來不及了,我們必須自立救濟。」其實兩種說法都似是而非。

介定 NGO 角色與必要性:資金來源 & 退場機制

為了跳脫用主觀的「喜歡」跟「需要」來認可一個計畫,我自己會試著從兩個角度上來做判斷:第一,這個計畫的錢從哪裡來?第二,這個計畫的退場機制是什麼?

計畫的錢從哪裡來?

因為無法信任那些長久介入的外國勢力,2010 年 9 月,印度頒布了《外國投資管制法》(Foreign Contributions Regulation Act, FCRA),以更高壓的方式規範國內 NGO 的外國資金來源,以及其在印度的用途,無論這個組織的屬性是工會、農漁民組織、政黨、婦女、種姓、社會,還是宗教議題的人民團體,都適用這個法規。新法更進一步將可收取外資的額度,限縮在該 NGO 整年資金的一半以下,並強制要求本國 NGO 在印度國營行庫開設專門存放外資的帳戶,讓政府可以隨時又迅速的調閱外資來源紀錄,也更限縮了 NGO 使用外國捐助款項的方式。

相對來說,孟加拉的 NGO BRAC 因為在孟加拉境內計畫的 8 成資金來源都是自籌/營收,只有不到 2 成來自境外捐款或合作夥伴資助,且根據其執行長受訪表示,自籌的比例還會繼續增高,因此從政府「統治」的角度來說,外國政府勢力介入的疑慮降低,也因此能減少其工作上來自公部門不必要的阻撓。(參考 NPOst 獨家專訪 BRAC:「服務與管理沒做好,品牌行銷再好也是徒勞。」/2017 NPOst 年會獨家專訪前導報導 3

私籌資金代表市場效率,所以不符合市場期待的計畫,就無法順利籌措到資金。能夠籌措資金做一群人喜歡、需要的計畫(比如峇里島的藝術森林小學),無論用 NGO、社會企業,或是私人公司的方式來進行,誰都沒有資格反對。所以提高私籌資金比例,減少跟政府公部門或是公民社會的對立,這是我認為孟加拉的 BRAC 做得很對的事。

BRAC 在孟加拉的衛教計畫。圖/DFID @ pixels

計畫的退場機制是什麼?

計畫需要「管理」,NGO 計畫需要「治理」。英國社會政治學家蓋瑞‧史托克(Gerry Stoker)教授在 1998 年提出了有別於政府的「統治」(government)概念的「治理」(governance)概念。根據這個概念,在現代社會中,國家正把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會(civil society),即各種私人部門和公民自願性團體,後者正在承擔越來越多原先由國家承擔的責任,使得國家與社會間的界限和責任日益模糊。史托克教授並進一步解釋了公民團體的「治理」概念──

  1. 「治理」只需要公眾的認可,無論是政府、市場,還是公民社會,都可以是處理公共事務的運作中心,也都可以成為權力中心。
  2. 「治理」意味著參與者最終將形成一個自主的網路,它與政府在特定的領域中進行合作,分擔政府的行政管理責任。
  3. 「治理」意味著,辦好事情的能力並不僅限於政府的權力,不限於政府的發號施令或運用權威。在公共事務的管理中,政府有責任使用新的方法和技術,對公共事務進行更好的控制和引導。

比如「峇里島的藝術森林小學」,就是政府以「治理」之名,讓公民社會自行承擔教育責任的方式之一。所以只要有足夠的家長願意付費(私籌資金),來支持這所學校的經營(公眾認可),這所學校當然就可以成為另類教育的權力中心。

而身為一個不喜歡接受現行制度的激進份子,我喜歡「治理」是因其活化了公民社會的功能,所以如果我不喜歡政府提供的制式教育制度,如果擁有足夠的資源,我就可以在臺灣成立一個非營利組織,合法提供「另類教育」(alternative education),無論是華德福教育體制的大學,還是蒙特梭利教育體制的高中。

蒙特梭利學校中,學生正在學習認識菇類。圖/PNNL @ flickr, CC BY-NC-SA 2.0

然而,這樣的非營利教育機構,跟我在緬甸為缺乏「正式教育」的農村,協助其寺廟或教會等「非營利組織」所成立的「非正式教育」,讓原本無法上學的孤兒、貧童能夠在政府沒有辦法顧及其教育需求的情況下,不至於終身失學,所合法提供的「另類教育」,本質哪裡不一樣?

區別就在於,有沒有「退場機制」(exit strategy)。比如說,峇里島的藝術森林小學之所以存在,是因為無論公立學校做得多麼好,都無法滿足這群家長對於教育品質的期待,所以「永續經營」是這所學校「治理」的中心理念。但像孟加拉的大型 NGO BRAC,作為一個 NGO,其所提供的服務重點項目是教育和醫療,這看來就取代了政府的功能。

BRAC 的教育計畫總監 Dr Shafiqul Islam 在達卡的 BRAC 學校與工作人員談話。圖/DFAT @ flickr, CC BY 2.0

也因此,其執行長法茲爵士(Sir Fazle)在 NPOst 的專訪中,被問到 BRAC 與政府之間的關係,他的回答是──

在 BRAC,我們提供許多必要的服務,而這些服務一般來說理應由公部門或私部門提供,我們只是補足政府的付出。一個健全的國家有能力且應該運作許多機制,像是教育與醫療保健。而孟加拉政府在許多方面,例如確保貧困的人們能上小學,近來已有顯著的改善。在這樣的情況下,我們就會欣然退一步,讓政府來盡該盡的責任。

也就是說,一旦政府付起照顧人民的責任,確保貧窮人家的孩子也能夠上學,「治理」的權力就會交還給政府,就像在戰爭中,「撤退」在兵法的藝術上,可以是一個非常重要的戰術。「階段性任務」達成後就解散、撤退,沒有一定要「永續經營」的包袱。

NGO 生而不平等,甚至可說是種「階級差異」,是不可爭的事實。但是從對外國或是政府的援助發展基金的依賴,轉為私募資金,同時學會適時撤退,理解到不是所有議題都有時代任務或「永續經營」的必要,這不但是 BRAC 巧妙的 2 大發展策略,也同時化解了「峇里島藝術森林小學」跟「加里曼丹島貧民基本教育權」的理念之爭,為新時代 NGO 的發展,做了一個良好的示範。


延伸閱讀:

「為什麼貧窮的地方看得到可口可樂,卻看不到疫苗?」全球最大 NGO 扭轉 1.38 億人命運/2017 NPOst 年會前導報導 1

從戰後灰燼中崛起的 BRAC,如何成為影響全球的 NGO?/2017 NPOst 年會前導報導 2

「服務與管理沒做好,品牌行銷再好也是徒勞。」/2017 NPOst 年會獨家專訪前導報導 3

 


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● 全世界最大的國際非政府組織 BRAC 創辦人兼主席
● 2017 年《財富雜誌》全球前 50 大領袖
● 曾獲世界糧食獎、世界企業家獎等無數榮譽獎項
● 旗下擁有頂尖大學、社會企業、商業銀行、行動支付平臺
● 在全球 11 個國家影響 1.38 億人,工作者規模 11 萬人

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作者介紹

褚士瑩

褚士瑩

褚士瑩,資深 NGO 工作者阿北,年近沒有半百,打交道的公益組織超過百餘,喜歡胡搞,語不驚人死不休,從來不怕吵架。

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