褚士瑩專欄【阿北私會所】福利與教育都外包給 NGO，政府還要做什麼？

編按：

NPOst 邀請資深國際 NGO 工作者褚士瑩阿北隔空問診（大誤），回答關於非營利工作領域的問題。無論你是志工、NPO／NGO 工作者、捐款人、有志投身公益者，都可以來填表單問問題喔！褚阿北每週將抽出 1-3 個不等的問題來回答，現在就來舉手發問吧！

研究非營利組織與政治學的研究生 Zoe：

阿北，我不理解 NGO 跟政府的關係應該是什麼？究竟應該是殘補式在補足政府做不到的事？還是承接政府的案子直接變成社會福利的下游廠商呢？現在 NGO 接政府標案愈來愈多了，這幾年政府也不斷在鼓勵社會企業，但無論是承包商、創業還是補足政府所不能，都必須自己想辦法籌錢。這樣政府不就完全轉移責任了嗎？

如果一個地區或國家，人民長時間仰賴 NGO 做完這些政府該做的事，那人民對政府還會有信心嗎？還需要政府嗎？

相信 NGO 也有階級之分的褚阿北：

同樣是「不以營利為目的」，不代表每個 NGO 對社會的意義都一樣，也不代表他們都該獲得同樣的支持。

如果有 2 所學校，同樣是教育類 NGO，同樣在印尼提供「另類教育」（alternative education），其中一所在峇里島的藝術村裡，實現全世界有錢父母心目中最想要的、山林夢想中的藝術森林小學；另外一所位於南亞海嘯受災區、沒有公立學校的偏遠小島上，以類似「私塾」這樣非正式學校的形式，提供漁村的孤兒貧童在地受教育的機會。

你認為他們跟當地政府、跟社會的關係一樣嗎？

如果你覺得他們不一樣，你能夠具體說得出哪裡不同嗎？

作為一個捐款人，你會支持哪一個計畫？作為一個政府，又該支持哪一個計畫？

不是搬出「非營利」就該得到同樣的支持

身為一個 NGO 工作者，我相信在社會的發展過程中，NGO 一直在公共議題上扮演非常重要的角色，比如面對貧窮的時候矢志消滅貧窮，缺乏公共衛生教育的時候從教小朋友養成洗手的習慣，或者提供乾淨的水資源和教育的機會。

但是，所謂的「缺乏教育」，可能是缺乏「基礎教育」，也有可能是缺乏「我喜歡的教育方式」。當然，這些都可以被認為是「缺乏教育」的一種，這也是為什麼在考慮 NGO 計畫的正當性時，變得困難而複雜。如同這兩個教育計畫都可以是 NGO 主導的計畫，但我們也可以感受到，並不是只要「不以營利為目的」的教育計畫，對社會的意義都一樣，或都應該得到同樣的支持。

身為一個 NGO 工作者，不能只從情感上的「我喜不喜歡？」或「我認為有沒有需要？」來討論。因為對於不滿現行教育制度的紐約富商家長來說，他當然會覺得峇里島的藝術森林小學是「需要」的，對他家的孩子來說，這種森林小學比起印尼偏遠漁村那種有上跟沒上差不多、教學品質低落的義塾，更「需要」。

對於這種我們知道別人有需要，但我們自己無法受惠，或我們不喜歡的計畫，常常會說：「難道他們的政府不會照顧自己的國民嗎？」但是當我們自己想要支持一個我們喜歡但尚不存在的計畫時，又會說：「等政府來做就來不及了，我們必須自立救濟。」其實兩種說法都似是而非。

介定 NGO 角色與必要性：資金來源 & 退場機制

為了跳脫用主觀的「喜歡」跟「需要」來認可一個計畫，我自己會試著從兩個角度上來做判斷：第一，這個計畫的錢從哪裡來？第二，這個計畫的退場機制是什麼？

計畫的錢從哪裡來？

因為無法信任那些長久介入的外國勢力，2010 年 9 月，印度頒布了《外國投資管制法》（Foreign Contributions Regulation Act， FCRA），以更高壓的方式規範國內 NGO 的外國資金來源，以及其在印度的用途，無論這個組織的屬性是工會、農漁民組織、政黨、婦女、種姓、社會，還是宗教議題的人民團體，都適用這個法規。新法更進一步將可收取外資的額度，限縮在該 NGO 整年資金的一半以下，並強制要求本國 NGO 在印度國營行庫開設專門存放外資的帳戶，讓政府可以隨時又迅速的調閱外資來源紀錄，也更限縮了 NGO 使用外國捐助款項的方式。

相對來說，孟加拉的 NGO BRAC 因為在孟加拉境內計畫的 8 成資金來源都是自籌／營收，只有不到 2 成來自境外捐款或合作夥伴資助，且根據其執行長受訪表示，自籌的比例還會繼續增高，因此從政府「統治」的角度來說，外國政府勢力介入的疑慮降低，也因此能減少其工作上來自公部門不必要的阻撓。（參考 NPOst 獨家專訪 BRAC：「服務與管理沒做好，品牌行銷再好也是徒勞。」／2017 NPOst 年會獨家專訪前導報導 3）

私籌資金代表市場效率，所以不符合市場期待的計畫，就無法順利籌措到資金。能夠籌措資金做一群人喜歡、需要的計畫（比如峇里島的藝術森林小學），無論用 NGO、社會企業，或是私人公司的方式來進行，誰都沒有資格反對。所以提高私籌資金比例，減少跟政府公部門或是公民社會的對立，這是我認為孟加拉的 BRAC 做得很對的事。

計畫的退場機制是什麼？

計畫需要「管理」，NGO 計畫需要「治理」。英國社會政治學家蓋瑞‧史托克（Gerry Stoker）教授在 1998 年提出了有別於政府的「統治」（government）概念的「治理」（governance）概念。根據這個概念，在現代社會中，國家正把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會（civil society），即各種私人部門和公民自願性團體，後者正在承擔越來越多原先由國家承擔的責任，使得國家與社會間的界限和責任日益模糊。史托克教授並進一步解釋了公民團體的「治理」概念──

1. 「治理」只需要公眾的認可，無論是政府、市場，還是公民社會，都可以是處理公共事務的運作中心，也都可以成為權力中心。
2. 「治理」意味著參與者最終將形成一個自主的網路，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。
3. 「治理」意味著，辦好事情的能力並不僅限於政府的權力，不限於政府的發號施令或運用權威。在公共事務的管理中，政府有責任使用新的方法和技術，對公共事務進行更好的控制和引導。

比如「峇里島的藝術森林小學」，就是政府以「治理」之名，讓公民社會自行承擔教育責任的方式之一。所以只要有足夠的家長願意付費（私籌資金），來支持這所學校的經營（公眾認可），這所學校當然就可以成為另類教育的權力中心。

而身為一個不喜歡接受現行制度的激進份子，我喜歡「治理」是因其活化了公民社會的功能，所以如果我不喜歡政府提供的制式教育制度，如果擁有足夠的資源，我就可以在臺灣成立一個非營利組織，合法提供「另類教育」（alternative education），無論是華德福教育體制的大學，還是蒙特梭利教育體制的高中。

然而，這樣的非營利教育機構，跟我在緬甸為缺乏「正式教育」的農村，協助其寺廟或教會等「非營利組織」所成立的「非正式教育」，讓原本無法上學的孤兒、貧童能夠在政府沒有辦法顧及其教育需求的情況下，不至於終身失學，所合法提供的「另類教育」，本質哪裡不一樣？

區別就在於，有沒有「退場機制」（exit strategy）。比如說，峇里島的藝術森林小學之所以存在，是因為無論公立學校做得多麼好，都無法滿足這群家長對於教育品質的期待，所以「永續經營」是這所學校「治理」的中心理念。但像孟加拉的大型 NGO BRAC，作為一個 NGO，其所提供的服務重點項目是教育和醫療，這看來就取代了政府的功能。

也因此，其執行長法茲爵士（Sir Fazle）在 NPOst 的專訪中，被問到 BRAC 與政府之間的關係，他的回答是──

在 BRAC，我們提供許多必要的服務，而這些服務一般來說理應由公部門或私部門提供，我們只是補足政府的付出。一個健全的國家有能力且應該運作許多機制，像是教育與醫療保健。而孟加拉政府在許多方面，例如確保貧困的人們能上小學，近來已有顯著的改善。在這樣的情況下，我們就會欣然退一步，讓政府來盡該盡的責任。

也就是說，一旦政府付起照顧人民的責任，確保貧窮人家的孩子也能夠上學，「治理」的權力就會交還給政府，就像在戰爭中，「撤退」在兵法的藝術上，可以是一個非常重要的戰術。「階段性任務」達成後就解散、撤退，沒有一定要「永續經營」的包袱。

NGO 生而不平等，甚至可說是種「階級差異」，是不可爭的事實。但是從對外國或是政府的援助發展基金的依賴，轉為私募資金，同時學會適時撤退，理解到不是所有議題都有時代任務或「永續經營」的必要，這不但是 BRAC 巧妙的 2 大發展策略，也同時化解了「峇里島藝術森林小學」跟「加里曼丹島貧民基本教育權」的理念之爭，為新時代 NGO 的發展，做了一個良好的示範。

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延伸閱讀：

「為什麼貧窮的地方看得到可口可樂，卻看不到疫苗？」全球最大 NGO 扭轉 1.38 億人命運／2017 NPOst 年會前導報導 1

從戰後灰燼中崛起的 BRAC，如何成為影響全球的 NGO？／2017 NPOst 年會前導報導 2

「服務與管理沒做好，品牌行銷再好也是徒勞。」／2017 NPOst 年會獨家專訪前導報導 3