褚士瑩專欄【阿北私會所】我捐的公益團體可靠嗎？以慈濟為例認識 NPO 監督機制
編按：
NPOst 邀請資深國際 NGO 工作者褚士瑩阿北隔空問診（大誤），回答關於非營利工作領域的問題。無論你是志工、NPO／NGO 工作者、捐款人、有志投身公益者，都可以來填表單問問題喔！褚阿北每週將抽出 1-3 個不等的問題來回答，現在就來舉手發問吧！
慈善團體資深會員：
我是慈濟功德會的長期會員（超過 20 年算長期吧），也持續幫忙收功德款，但隨著慈濟功德會負面新聞的影響（如破壞環境生態）（參考苦勞網：慈濟志業切莫造業，保護環境回頭是岸／搶救內湖保命保護區記者會），很多人都不願意繼續繳錢，他們有的認為慈濟太有錢了，容易貪瀆；有的則是因負面消息，而不再相信慈濟。我想問是這些善款的所有權到底是屬基金會還是捐款人？若是前者，那麼如何運用這些善款，捐款人是不是無權干涉呢？
為捐款人伸張權益的褚阿北：
財務公開，讓民眾知道他們捐出的愛心有沒有幫到需要幫助的人，是捐款人的基本權益啊！
5 大區域募款監督機制，一次認識
「募款監督」無論在臺灣還是國際上，都是確認非營利組織有效運作非常重要的一環，捐款人本來也就有善款使用的監督權利。阿北這次就來針對臺灣、香港、美國、國際慣例跟網路募款 5 個部分，一次說清楚！
1. 臺灣：多元監督機制供捐款人檢視捐款團體
第 1 步，先從法律面的規定來說，臺灣《公益勸募條例》立法規定，舉凡勸募團體辦理勸募活動所得財物，只能用於以下 5 種用途──社會福利事業、教育文化事業、社會慈善事業、援外及國際人道救援，所以只要不是這 5 項用途的捐款，就是不當使用。（不過這 5 項用途的介定有時候是很模糊的，必須小心）
第 2 步，是政府面的監督。所有臺灣的公益團體在發起勸募行動前，都必須向主管機關申請，募款前、募款截止時、捐款使用完畢後，還必須根據上述條例公開收支明細信息。此外，條例還規定，公益團體募捐到的財物應當依照主管機關許可的財物計畫使用，不得挪作他用，主管機關隨時可以檢查相關賬冊。如有違反，主管機關可以制止；還不聽從者，將處以新臺幣 4-20 萬元罰款，並予以警告和責令限期改善。
第 3 步，是來自民間的監督。例如「臺灣公益團體自律聯盟」（以下簡稱自律聯盟）由 30 多個基金會於 2005 年自主成立，根據其網站，目前有 156 家公益團體與 140 家社會企業加入自律聯盟的行列，目的在推動公益團體財務透明，募款誠信，服務效率，良善治理，希望藉由自律聯盟的成立，讓參與組織用高標準來自我要求以展現責信，讓捐款更有效益。
圖／NARENRITTATONGJAI @ Pixabay, CC0 Public Domain
進一步還有「聰明公益資訊平臺」（參考：余孟勳專欄／最簡單也最困難的一步！「聰明公益資訊平臺」正式啟用！），提供超過 2,400 個公益團體資訊，主要以技術爬取自法院登記查詢系統、自律聯盟網站及各機構官方網站，加上「群眾外包」（crowdsourcing）的共同編輯功能，加以比對整理。藉由不同公開資訊的疊合，各個 NPO 的基本資訊、治理資訊及徵信資訊都能或多或少浮現，至少達到國際間公益資訊平臺的基本要求，而且附有來源連結可昭公信。
參與這樣的聯盟／平臺，可以幫助 NGO 獲取社會大眾的認識及信任、協助捐款人了解非營利組織運作狀況，同時鼓勵非營利組織承諾並實踐組織的使命及責信要求，如果想要確定自己募款監督的權利得到保障，不妨從自主參加聯盟的 NGO 裡來選擇捐款標地。
圖／@ 聰明公益資訊平臺
以慈濟來說，其所有相關慈善組織與社會企業都沒有參加這個聯盟，且根據「聰明公益資訊平臺」的有限資料，佛教慈濟慈善事業基金會的資訊透明度得分僅有 40.4。雖然表面很低，但是如果搜尋「張老師」的話，會發現其實 2 者的透明度相差不多。因此一個在服務上很專業的組織，有可能只是不善於平日資訊的整理與更新。如同余孟勳老師說的：「NPO 所創造的社會效益和透明度未必有關，透明度不該是決定捐款的唯一準據。」（參考：余孟勳專欄／不願意、不知道、做不到：公益責信的結構困局）
2. 香港：民間自辦評估組織，維護捐款人權益
鄰近臺灣的香港，由於沒有慈善組織的統一註冊和管理機構，稅務局也只提供具有慈善地位的組織名單而無具體信息介紹，香港市民一般難以辨別募捐機構的合法性和可靠程度。因此，主要依靠 2 個類似「自律聯盟」為了保護捐款人的權利而成立的組織，一個叫做「惠施網」，另一個叫做「明施慎選」。
所有主動參加惠施網的慈善機構，均必須遵守「管治、財政、籌款、服務素質、透明度」這 5 項慈善問責標準。
以第 1 項「管治」來說，指的是依賴公眾捐款的慈善機構，確定董事會有效運作，能定期進行機構表現、服務成效的檢討，以確保機構能落實其服務宗旨。捐款者可以參照有關機構的管治資料，了解董事局如何監察機構的整體運作。
「財政、籌款」指的是捐款人在考慮捐款時，可以查詢慈善機構的收入來源跟年度收入，並且知道這些機構的主要捐款者是誰，如果捐款收入集中來自幾間企業或慈善基金會，捐獻者可以主動向機構查詢，了解機構與主要捐款者之間是否存在任何形式的合作，並確定該合作是否能推動或影響組織達成其長遠目標和宗旨。
「服務素質」是針對主要收入為來自政府社會福利署常態資助的機構，必須遵守有關的「服務質素標準」，確保機構在管理及提供服務方面，達到應具備的質素水平。如果第 1 項的資料久久沒有更新，NGO 就會失去在惠施網的會員資格。
圖／@ 惠施網（WiseGiving）
根據惠施網的搜尋引擎，慈濟在香港登記有「佛教慈濟基金會香港分會有限公司」、「佛教慈濟中醫診所有限公司」和「香港佛教聯合會慈濟中醫診所」3 家，但是這 3 家機構都沒有向惠施網提供資料。
「明施慎選」是金融工作出身的溫澤君所創辦的民間監察機構，使用他擅長的財務分析法來調查香港慈善機構的營運狀況，為機構做資金需求分析和評比，並且評價慈善機構。
正因為香港法律沒有對慈善機構的監管，取得免稅地位的 NGO 只需向稅務局交財務報告，也因此只有用公司註冊的慈善組織的財務報告才會受到審計，且稅務局的主要責任是徵稅，因此每 4 年才會對這些免稅組織進行抽查，平時不會花太多精力對慈善組織進行監管，即使是被媒體報導、民間質疑的組織，也不會採取主動稽查。
也因此，「明施慎選」認為有必要統一披露慈善組織的財務報告並對其進行評級。任何人都可以在其網站上查閱 2,000 多個香港慈善組織的財務報告和透明度。其透明度分為「極高、高、中或低、零」 等 4 個級別。
「明施慎選」評核慈善機構的方法，分為「營運效率」和「善款需求」2 部分。其中，「營運效率」量度機構的籌款效益、營運支出比例，包括籌款費用、慈善項目費用、員工薪酬和行政費用占總支出的比例。比如，籌款成本低於 10%、項目費用超過 85%，都會被評為非常有效。（參考：明施慎選評級方法）
圖／@ 明施慎選（iDonate）
在網站上搜尋慈濟的結果，可以找到「佛教慈濟基金會香港分會」的評級 47.5／50，籌款活動的效益算是非常高，平均每籌 100 元港幣（約 386 元臺幣） 成本為 3 元港幣（約 12 元臺幣），即使展覽的籌款成本接近 1 比 1，但總括所有籌款活動，效率很高，而且籌款費用只占總支出約 9%。而員工薪酬和行政費用，分別占總支出約 4% 和 9%。善款需求則是 5/20，算是很低。
值得注意的是，其透明度被評價為「低」，因為慈濟的香港分會沒有網站介紹服務，亦沒有任何年報或財務報告供下載，而且項目費用有 80% 是捐款予其它機構，審計報告卻沒有註明機構名稱，公眾無法得知捐款去向和效率。此外，其盈餘超過收入的 50%，代表一半的捐款被閒置，沒有盡可能的運用善款幫助有需要的人。同時，也可見其財政穩健，持有足夠營運 10 年的現金。
根據「明施慎選」給慈濟的建議是，應該要說明捐款的去向，讓公眾了解能否幫助有需要的人。另外，可考慮擴張服務範圍，為本地社區服務，令捐款能盡快幫助有需要的人。同時，可將部分現金用作低風險投資，以抗通脹。此外，建議機構提高透明度，建設網站讓公眾了解其運作。
圖／mastersenaiper @ Pixabay, CC0 Public Domain
3. 美國：《捐款人權利法案》起步早，詳列捐款人權利
美國有許多全國性的私人監督或認證組織（national monitoring，或是所謂的 accrediting bodies）。
其中一個「專業募款人協會」（Association of Fundraising Professionals，簡稱 AFP）早從 1993 年就制定了一個所謂的《捐款人權利法案》（A Donor Bill of Rights），其中詳細說明捐款人有 10 項權利──
- 知道慈善團體的宗旨及其運用獲贈資源的方式。
- 知道慈善團體董事會成員的身分，及要求董事會在履行管治職責時採取審慎判斷。
- 取得慈善團體最新的審核財務報告。
- 確保捐獻用於指定的用途。
- 得到適當的捐獻確認。
- 確保合法處理捐獻。
- 得到募捐人士禮貌和誠實的對待。
- 知道募捐人士為義工、組織的職員還是受聘的代理人。
- 確保個人私隱受到保障。
- 提出查詢，並可得到迅速、真實和直截的答覆。
美國有相當多的獨立監察機構在關注美國登記有案的 NGOs，像是 Charity Navigator 或是 GuideStar 等，但是搜尋「慈濟」的結果，都只有非常有限的資料（參考：在 Charity Navigator 搜尋「Tzu Chi」的結果），主要是因為慈濟在美國除了登記為 NGO（501(c)3）外，同時也登記為教會（Church 170(b)(1)(A)(i)），而根據美國法律，教會是不需要向國稅局申報的，所以 2002 年之後就沒有公布財務報表，在美國的 NGO 裡屬於透明度很低的組織。
圖／Olichel @ Pixabay, CCo Public Domain
4. 國際：監督規範標準發展中，期望適用於跨國組織
很多跨國募款的國際 NGOs 都在各國成立地方組織，在當地享有優惠的稅賦制度，也因此越來越多慈善團體在世界各地募款，然後同時在若干個不同的國家工作，當然也包括慈濟。所以這些跨國組織的捐款運用透明化，就變得更加重要，捐款人若能確定他們的時間投入或是金錢贊助真能支持慈善團體完成他們的組織使命與目的，才會知道這些募款組織真的誠實且值得支持。
「募款組織國際委員會的標準與規範」（the International Committee on Fundraising Organizations，ICFO）就是在這種背景下應運而生的監督組織，臺灣的「自律聯盟」也是其中一個會員。這個組織努力思考並發展詳細的規範標準，以適用跨國性的組織，因為當國際性的慈善團體增加，募款活動的全球化也隨著網路的普及而增加，國際化的標準將更形重要。只是，到目前還沒有建立起一個很有效的跨國系統。
圖／Digitalwunder @ Pixabay, CC0 Public Domain
5. 網路募款：組織應主動提供與告知捐款人相關權利
因為網路募款的力量逐漸大到不可忽視，所以美國的「專業募款人協會」（AFP）也擬定了一份所謂的《線上捐款人權利法案》（eDonor Bill of Rights），捐款人除了有原本的權利，透過網路捐款的人還應該擁有以下這些權利──
- 組織的網站應該在首頁立即、清楚的告知募款組織的名字、法律身分地位、宗旨及募款目的。
- 清楚提供除了網址跟電子信箱以外的實體聯絡資訊。
- 所有合作夥伴的名字和標誌，應該正確而清楚的標示在網站上。
- 清楚告知捐款人捐款是否可以抵稅，以及關於抵稅的相關資訊。
- 捐款機制必須使用安全加密的平臺，保障捐款者隱私。
- 明確告知捐款會直接且迅速使用在捐助項目中，還是會保留在合作夥伴的帳戶裡。
- 明確告知捐款人他們會收集哪些個人資訊，以及這些個人資訊會被如何使用。
- 捐款人如果不願意個人資訊被公開或轉售、分享給其他第 3 方，應有權力可以選擇保密。
- 除非捐款人主動要求、希望對方未來直接可以直接聯繫或提供資訊給捐款人，否則對方組織不可以主動聯絡。
以慈濟為例，分析以上 5 種不同面向的募款監督，顯然香港的「明施慎選」勝出，尤其它在 NGO 沒有主動提供資訊的情況下，也會主動進行評估 NGO 的募款狀況，並且提出建設性的建議。
圖／中華民國外交部，MOFA @ flickr, CC BY-NC-ND 2.0
長期以來，捐款人普遍對慈濟最大的疑慮，不在於募款的「效益」，也不是計畫本身的「公共價值」，而是針對其長久使用捐款的「透明度」。不過，從「聰明公益資訊平臺」平臺上來看，2,400 個 NPO 僅有約 200 個提供財務報告，不到 10%， 因此，不只慈濟，臺灣的非營利組織都有「整體透明度不足」的問題。關於這一點，我也同意余孟勳老師的觀點，亦即這種現象其實直指臺灣 NPO 運作環境過度依賴自律、欠缺法制的問題核心。
如果慈濟真心想要改變在大眾心目中的印象，或許首先就可以從「透明度」著手，帶頭改進，才能扭轉臺灣非營利組織普遍缺乏「透明度」、「財務有問題」的社會形象。
延伸閱讀：
