李明哲失蹤的法源依據究竟為何？從雙法看懸崖邊的中國公民社會
編按：
臺灣公民李明哲於中國「被失蹤」案引起許多討論，不少人將其失蹤歸因於今年（2017）初甫於中國上路的《境外非政府組織境內活動管理法》。然而若將此法與中國用來規範境內公民團體、去年（2016）9 月開始施行的《中華人民共和國慈善法》共同考量，會發現此雙法的目的在於控管境內公民「團體」之資金出入，以及境外「團體」之境內活動，且主責單位為掌控國家內部（而非跨國）秩序之公安部門。李明哲在中國的行動屬個人行程，既無組織團體也無活動申請、資金出入，其「被失蹤」或許其實與中國的《國家安全法》更有相關（如同過往無數在中國被羈押之「異議人士」）。
臺灣公民在中國失去人身自由，絕對是必須持續關注討論的事件。然本文核心在於，上述雙法必須被更嚴謹的檢視，其影響的是兩岸非政府組織（NGOs）的互動與交流，將李明哲失蹤案扣緊境外 NGOs 管理法，對兩岸民間團體合作並無助益，也無助於理解中國公民團體發展之困境。
文／李晏榛 NGO 工作者
臺灣公民李明哲自 3 月 19 日自澳門入境中國後隨即失聯及失蹤，直到 3 月 29 日才由國臺辦發言人馬曉光表示：因李明哲涉嫌「從事危害國家安全活動」接受調查，正式確認遭到拘留。而事發至今已過將近半個月，相較於政府部門的冷處理，臺灣公民社會的回應及態度十分積極，國際特赦組織也發出緊急救援，呼籲中國政府公布李明哲的下落；公民團體也發起聲援記者會，李明哲之妻李淨瑜女士則由人權團體陪同召開多次記者會，要求陸委會及海基會出面協助，向中國當局提出釋放、探視等要求。
臺灣 NGO 工作者李明哲於 2017 年 3 月赴中國後即遭中國以涉嫌危害國家安全活動為由拘禁而失蹤。圖片來源／https://goo.gl/iTbuXQ
《慈善法》猶如兩面刃，限縮公民社會發展
近年中國政府逐漸意識到快速都市化及貧富差距所造成的社會與環境問題，許多公民社會組織（Civil Society Organizations, CSOs）試圖回應當前社會發展的問題，包括組織抗爭、政策倡議、服務提供、社區參與及能力建構等多元形式。中國先前雖有依據 CSOs 的不同組織型態有不同的管理法規，包括《社會組織管理法》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及《基金會管理條例》，然經過多年討論，2016 年 3 月人大通過《中華人民共和國慈善法》（於 2016 年 9 月 1 日開始施行），從此定位中國慈善組織將有「基金會、社會團體與社會服務機構」3 種形式 （不同的組織形式另訂有相關管理條例），以縣級以上之民政部門為主管機關，基金會及部分類別的社會服務機構可以不需業務主管機關同意，直接申請設立。
該法同時也明定了慈善組織的工作範疇，其中第 4 條規定「開展慈善活動，不得危害國家安全」、第 15 條及第 104 條也提及「慈善組織不得從事、資助危害國家安全的活動」，從此提供了政府管理慈善組織的法源依據。政府可以依法對於登記立案的 CSOs 辦理年度檢查，要求提供年度工作報告，掌握組織業務及工作內容；同時亦須提供財務報告，該法要求須揭露捐款人資訊，同時也給予政府監控 CSOs 資金來源及捐款人名單的可能性。此外，對外公開募款及免稅資格亦須事先取得政府許可。
這些制度化與法制化的措施在民主國家確實可以促進公民社會發展，然而在威權統治國家，這些要求及規範如同兩面刃，都可能成為對於 CSOs 的管理與控制的手段，甚至限縮 CSOs 的發展空間及多元角色。事實上，目前大多是技術支援、教育培訓及服務輸送的 CSOs 較可能依法進行登記，作為支持中國政府減貧政策的執行者、被認定為慈善組織；而維權、倡議、從事敏感議題的 CSOs 因立案恐遭國家管控，同時許多團體也不認為自己是慈善團體，因此大多選擇不立案，或甚至無法立案。
圖片來源／https://goo.gl/S8jwLS
《境外非政府組織境內活動管理法》帶來的不確定性
另外一個較受臺灣公民社會關注的法規為《境外非政府組織境內活動管理法》，自 2017 年 1 月 1 日開始實行，主要規範擬在中國境內從事活動且在境外合法成立的 NGOs（Non-governmental Organizations，非政府組織），必須向國務院公安部門或省級人民政府公安機關登記，並獲得相關業務主管單位的同意，設立代表機構，方可展開工作。如此「雙重管理」的規定，須獲得省級人民政府部門同意擔任業務主管機關，對於境外 NGOs 的備案之路無疑是雪上加霜，因業務主管機關同時必須擔負監督境外 NGOs 的工作，若有差池亦須承擔責任，除非與特定政府部門已有良好信任基礎，否則要取得業務主管機關同意，對於中小型境外 NGOs 來說並非易事。
若境外 NGOs 未在中國境內設立代表機構，卻欲在中國境內開展臨時活動，應當與中國的國家機關、人民團體、事業單位或社會組織（以下稱「中方合作單位」）合作進行，並由中方合作單位提出備案申請，而臨時活動期限最多不超過 1 年。
該法亦強調境外 NGOs 在中國境內開展活動應當遵守中國法律，不得危害中國的國家統一、安全和民族團結，不得損害中國國家利益、社會公共利益，不得從事或者資助政治活動，試圖畫出一條危害中國社會穩定和國家安全的紅線，以及提供可以管理、監督、控管，甚至撤銷登記境外 NGOs 的法源依據，而中國政府仍握有法律的詮釋權，認定何謂「違法行為」。預估境外 NGOs 對中國 CSOs 的資助或將減少，甚至可能直接撤出中國，這些資金與支持對於中國草根 CSOs 十分重要，因此勢必影響未來中國公民社會及社區發展的方向。
圖片來源／https://goo.gl/l8xLZL
雙法施行後，接下來呢？
目前於中國境內開展項目之臺灣 NGOs 大多以社會福利、醫療衛生及教育文化為主，已在各自服務地區嘗試備案，或由中方合作單位提出臨時活動申請。因該法剛實施不久，大多數 NGOs 抱持且戰且走，見招拆招的態勢應對。然而臺灣較常見的兩岸 NGO 交流，主要以雙邊的短期學術、社會及文化交流為主，若臺灣 NGOs 前往中國進行參訪交流，依法應由中方合作單位提出申請許可，看來還是由中方合作單位承擔報備責任，若涉及較敏感的議題，可能產生的風險亦必須由中方合作單位承擔。
李明哲一入境，隨即遭到中國國安單位逮捕，而境外 NGO 管理法的主責單位為公安部門，加上此行前往中國的目的算是私人行程，若是私下拜會當地組織或人員，公安部門雖可依法約談相關人員及停止 NGOs 活動，然李明哲並沒有具體公開辦理活動的事實。筆者認為當中國政府可以以《國家安全法》為依據，逮捕任何可能威脅國家安全的組織或人員時，將境外 NGOs 管理法作為中國政府羈押李明哲的法源依據，不僅無法客觀評估該法對中國公民社會造成的影響，亦無益於深化兩岸 NGO 的互動交流。
慈善組織及境外 NGOs 管理法制化能否解決長期以來中國人治的管理機制？透過資金來源管制、業務主管機關監督等措施限縮中國公民社會發展的依據，甚至成為政府管理與控制公民社會的法源依據，中國內部 CSOs 及境外 NGOs 面對如此巨大之不確定性，僅能採取小心謹慎的態度面對，對於維權與倡議組織的困境尤甚，臺灣公民社會若欲與中國公民社會有更多對話與交流，更應關注目前中國公民社會整體的發展動態，尤其是雙法施行後具體的影響評估。
圖片來源／https://goo.gl/9utN2G
結語：促進公民社會組織有利環境
全球公民社會對於公民社會組織在何種政治及社會環境下得以有效發展及發揮影響力，提出「公民社會組織有利環境」（Enabling Environment for Civil Society Organizations）概念。
「有利環境」指的是政府、國際組織、援助機構、企業及 NGOs 等共同創造，並且可能影響到 CSOs 開展工作方式的政治和政策環境，以發揮其最大的影響力。依據全球公民社會組織 CIVICUS（世界公民參與聯盟）2017 年 2 月出版的一份關於「有利環境國家評估綜合報告」，從 CSO 的形成、CSO 的運營、集會結社自由、言論自由、資源與支持，以及公民社會與政府關係的 6 個面向，評估及探討 22 個國家當前公民社會組織有利環境的情況。
結果發現，近年來可以讓公民社會組織發起發展行動的空間在許多不同程度上已經逐漸萎縮，越來越多政府開始透過日趨嚴格的管理及審查手段，限縮公民社會的發展空間。而面對中國日益嚴苛的政策與法令環境，如何促進公民社會作為國家與企業之外，推動社會改革與變遷的重要推力，也有賴臺灣公民社會共同反思，創造更多突破的策略。
