現行長照政策到底哪裡出問題？

 編按：

長照 2.0 藍圖公布，各方積極為臺灣邁入超高齡社會做準備。長照 2.0 針對馬英九政府時期的長照方案多所檢討，然而過去 8 年來的長照計畫究竟哪裡出了問題？依據本篇說法，高度營利化的長照機構劣幣驅逐良幣，非營利組織無從作為，延緩失能的社區長照也嚴重不足，去年甫通過的長期照顧服務法形同空殼，在人力、服務、空間與法規四大皆「卡」的情況下，長照計畫自此走入死胡同。

NPOst 4 月特輯為「政府 X NPO X 長照 2.0」，將於 4 月 25 日星期一晚間 7 點，於金華街的社企聚落舉辦劉毓秀（普及照顧政策聯盟召集人）與吳玉琴（立法委員）對談講座。本書即為劉毓秀主編之《北歐經驗，臺灣轉化》一書摘錄。

  

文／新境界基金會智庫性別小組、普及照顧政策聯盟

本文摘自《北歐經驗，臺灣轉化》一書

長期照顧不僅主要是老年女性「受照顧者」的問題，也是中高齡女性「照顧者」的難題。根據 2013 年行政院「婦女婚育與就業調查報告」，15-64 歲已婚女性中，家中有老人需要照顧的女性主要集中在 50-64 歲，他們平均每天花費 2 小時 8 分鐘在照顧老人，花費近 3 小時在照顧小孩及老人以外的「其他家人」，與 2000 年調查所得（照顧老人 2 小時 44 分鐘）相比改變甚微，顯示照顧老人與其他家人的責任與負擔，始終落在家庭中的中高齡女性身上。

此外，根據衛福部 2000 年、2002 年、2005 年、2009 及2012 年 5 次「老人狀況調查報告」發現，公共長照服務闕如，女性被迫承擔家庭照顧責任，導致中壯年時期就業率低落。女性低就業率又導致家庭收入低且經濟較不穩，未就業女性進入老年後自身經濟安全更無自主性，對子女與政府救濟依賴更深，造成貧窮的世代循環、社會貧富差距擴大與國家財政的龐大壓力。

長照機構高度營利化，品質與勞動條件惡化

我國長照政策，在機構住宿式長照服務方面，走的是高度營利化路線。全國公立加上非營利財團法人機構，比起私立營利小型老人機構數量，比例為 1：9。衍生的弊病包括：

價格昂貴

多數家庭負擔一老養護費已頗為沉重，何況是家有兩老？

品質堪虞

部分營利機構業者為了追求利潤而違法，品質不佳、超收床位、人力不足、感染控制不佳等頻繁發生，讓老人與家屬畏懼，更讓地方政府查不勝查，督管功能失效。

人力剝削

營利機構業者苛扣照顧工作人員待遇時有所聞，形成低薪、高工時、勞動強度大、職業傷害重、職場倦怠高的惡性循環，導致長照現場成熟人才持續流失、本國勞工不願進入的可怕現象，對照顧品質有絕對的負面影響。長照機構聘僱外籍看護與本國勞工的法定比例上限為 1：1（2015 年 9 月，全國長照機構總共聘僱外籍看護 13611 人)，但照顧現場實際所見人力已多為外籍看護，壓縮本國就業機會。

模式不周

營利長照機構多採「病房式」的空間配置與照顧模式，背離人性尊嚴與人際互動基本需求，無助提升老人身心健康，更造成老年人與其家人排斥機構住宿式照顧，即使進入重度失能或失智症狀況仍勉強留在家中，導致家人（主要是女性）需提早退出職場全職照顧，又因照顧負擔沉重，分工不易，主要照顧者容易瀕臨崩潰。

延緩失能的社區長照嚴重不足

近 20 年來，我國重度失能、失智症者的主要照顧方式是仰賴外籍看護與機構住宿式長照服務（見下圖）。家庭聘僱的外籍看護工從 2001 年的 101127 人，攀升到 2015 年 9 月的 208814 人。全國住宿式長照機構（包含養護中心、護理之家與榮民之家）的床位數在 2015 年 8 月達到 103553 床，實際入住人數為 69642 人。而輕度與中度失能、失智症者最需要的「預防失能惡化」長照服務則嚴重不足。例如「居家照顧」服務使用者僅從 2009 年 22392 人，成長到 2015 年 44083 人；「日間照顧」服務使用者僅從 2009 年的 615 人，成長到 2015 年 6 月的 2697 人（衛福部統計處社家署2015年資料）。

公共居家服務大失敗

至於「居家服務」，雖從開辦伊始就走高度公共化路線，由政府委託公益組織辦理並高度補助，但這項服務實施多年的成果卻是全國需求與供給皆低。人力不足、服務缺乏，政府受迫於人民需求不斷放寬聘僱外籍看護工的資格，使符合長照資格者大量轉用外籍看護工，更加衝擊政府開辦的居家服務。

為什麼每小時僅須自付 60 元的公共居家服務（政府補助 140 元／小時），卻這麼少人願意使用？為什麼時薪 170 元的居家照顧工作（2015 年 7 月的基本時薪是 120 元），這麼少人願意投入？原因包括──

1. 政府的居家服務核給時數低，且限定只服務個案一人，又規定以身體照顧為主，家務為輔，訓用方式皆不符我國高齡家庭實際需要，導致無法吸引自費需求；
2. 評估、派案、管理與核銷系統繁瑣且過度文件化，造成使用者與服務人員皆不堪其擾，且服務提供單位更需加聘行政與會計人力等，造成行政成本過高、營運困難；
3. 居家服務需求低造成照顧服務員案量不足、案源分散、案源偏重度失能（含老人與身心障礙者）、月薪低且不穩、交通奔波時間長、事故風險高，導致居服員身心負荷過重；
4. 政府雖然已高度補助照顧服務員的勞健保與勞退雇主負擔額（補助其 90%），但居家照顧職場尚有其他風險未獲制度性解決（例如工作期間造成第三人傷害之保險給付等），導致人才不願進入居家照顧職場；
5. 人才不足導致居家服務供給失靈，需求者又轉而求助外籍看護，導致整體勞動條件惡化與公共長照服務供給萎縮的惡性循環。

我國完成照顧服務員職業訓練者，到 2015 年累計已近 10 萬人，表示國人不乏有興趣從事照顧工作者。但「居家服務」職場僅提供 7000 多個就業機會，全國長照機構亦僅提供 10000 多個就業機會，且多數是工作條件不合理的就業機會，導致我國長照人力閒置或嚴重流失、新血不願進入，結果是整體長照服務供給不足。

最後，對失能失智者身心健康促進、延緩失能最有功效的「社區日間照顧中心」，我國到 2015年 6 月底全國僅有 155 所，僅提供 2697 人服務。

長照兩法將讓情況每況愈下

2012 年行政院「長期照顧十年計畫～101 至 104 年中程計畫」推估，104 年失能者近 90萬人，規劃將有 46603 位照顧服務員（1：18！）。兩者落差顯示過去的長照規劃預留了大量「家屬」及「外勞」的照顧空間。2013 年行政院核定的「長期照護服務網計畫（第一期）～102 年至 105 年」，一五一十複製上述窒礙難行的制度架構。2015 年 5 月 15 日通過的「長照服務法」一樣不脫同一套模子，且還進一步開放長照營利化、醫療化，及人力來源更為仰賴外籍看護工，卻無助於解決目前輕、中度社區公共長照服務與人力不足的問題。

馬英九政府過去規畫長照服務法立法兩年後要開辦長照保險法，如此將落入「沒有人力，何來服務？沒有服務，保險何用？」的困境，使我國長照制度走向死胡同（見下圖）。且我國長照保險法學習德國規劃提供「現金給付」，根據德國長照保險開辦 20 年的經驗，「現金給付」始終是最大宗的給付項目（占居家的 80%），人民偏好現金導致服務無法普及，即便長照保險開辦，女性家人（尤其是女兒與妻子）仍舊承擔主要照顧責任，且非法看護移工市場擴大，導致長照領域整體勞動條件更形惡化，招募與留任本國人力更為困難。

長照 2.0，發展公共長照六大原則

我國長照政策的病灶在於人力、服務、空間與法規四大皆「卡」，完全堵住臺灣發展公共長照系統之路。為了建立符合社會需求、人口變化、可長可久的長照制度，需要新思維與新作法。首先，普及公共長照服務的原則應是：

1. 政府應負起責任建立普及長照服務系統。
2. 財政設計務求讓政府負擔得起、家庭負擔得起（2 位老人）。
3. 保障品質，讓老人和家人安心。
4. 支持老人生活自理、預防及減緩失能，並杜絕長照服務與無效醫療的不當連結，以確保生命尊嚴，並合理撙節長照與醫療資源。
5. 提供合理薪資及工作條件，開發充足人力，留住優秀人才，提升長照人員的家庭收入及生養子女的能力。
6. 聘請公正人士依法組成民主審議會，以建立「同村協力」的社區整體照顧系統。

 

延伸閱讀：NPOst 4 月長期照護特輯

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NPOst公益交流站４月選書

《北歐經驗，台灣轉化：普及照顧與民主審議》 國內托育、長照、就業問題的最佳解決方針 執政者安老托育的社福政策錦囊妙計 本書作者群對於北歐經驗的省思 沉澱為「托育、長照、就業三合一政策」 預設為未來二、三十年間我國育幼養老的棘手問題提供錦囊妙計 -購買4月講座知性票，即可於入場時獲贈一本- ● 編著：劉毓秀 ● 出版社：女書出版 ● 發行日期：2015年12月25日 ● 馬上購買

 

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NPOst公益爆米花４月講座

 

• ● 時間：4月25日（一）19:00-21:00（18:30即可入場）
• ● 地點：社企聚落（台北市大安區金華街142號） （捷運東門站4號5號出口步7分鐘）
• ● 講者：
  劉毓秀｜台大外文系教授、普及照顧政策聯盟召集人
  吳玉琴｜民主進步黨全國不分區立法委員
• ● 主辦單位：NPOst公益交流站
• ● 協辦單位：經濟部中小企業處社企聚落、生態綠股份有限公司
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