現行長照政策到底哪裡出問題?

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 編按:

長照 2.0 藍圖公布,各方積極為臺灣邁入超高齡社會做準備。長照 2.0 針對馬英九政府時期的長照方案多所檢討,然而過去 8 年來的長照計畫究竟哪裡出了問題?依據本篇說法,高度營利化的長照機構劣幣驅逐良幣,非營利組織無從作為,延緩失能的社區長照也嚴重不足,去年甫通過的長期照顧服務法形同空殼,在人力、服務、空間與法規四大皆「卡」的情況下,長照計畫自此走入死胡同。

NPOst 4 月特輯為「政府 X NPO X 長照 2.0」,將於 4 月 25 日星期一晚間 7 點,於金華街的社企聚落舉辦劉毓秀(普及照顧政策聯盟召集人)與吳玉琴(立法委員)對談講座。本書即為劉毓秀主編之《北歐經驗,臺灣轉化》一書摘錄。

  

文/新境界基金會智庫性別小組、普及照顧政策聯盟

本文摘自《北歐經驗,臺灣轉化》一書

長期照顧不僅主要是老年女性「受照顧者」的問題,也是中高齡女性「照顧者」的難題。根據 2013 年行政院「婦女婚育與就業調查報告」,15-64 歲已婚女性中,家中有老人需要照顧的女性主要集中在 50-64 歲,他們平均每天花費 2 小時 8 分鐘在照顧老人,花費近 3 小時在照顧小孩及老人以外的「其他家人」,與 2000 年調查所得(照顧老人 2 小時 44 分鐘)相比改變甚微,顯示照顧老人與其他家人的責任與負擔,始終落在家庭中的中高齡女性身上。

此外,根據衛福部 2000 年、2002 年、2005 年、2009 及2012 年 5 次「老人狀況調查報告」發現,公共長照服務闕如,女性被迫承擔家庭照顧責任,導致中壯年時期就業率低落。女性低就業率又導致家庭收入低且經濟較不穩,未就業女性進入老年後自身經濟安全更無自主性,對子女與政府救濟依賴更深,造成貧窮的世代循環、社會貧富差距擴大與國家財政的龐大壓力。

長照機構高度營利化品質與勞動條件惡化

我國長照政策,在機構住宿式長照服務方面,走的是高度營利化路線。全國公立加上非營利財團法人機構,比起私立營利小型老人機構數量,比例為 1:9。衍生的弊病包括:

價格昂貴

多數家庭負擔一老養護費已頗為沉重,何況是家有兩老?

品質堪虞

部分營利機構業者為了追求利潤而違法,品質不佳、超收床位、人力不足、感染控制不佳等頻繁發生,讓老人與家屬畏懼,更讓地方政府查不勝查,督管功能失效。

人力剝削

營利機構業者苛扣照顧工作人員待遇時有所聞,形成低薪、高工時、勞動強度大、職業傷害重、職場倦怠高的惡性循環,導致長照現場成熟人才持續流失、本國勞工不願進入的可怕現象,對照顧品質有絕對的負面影響。長照機構聘僱外籍看護與本國勞工的法定比例上限為 1:1(2015 年 9 月,全國長照機構總共聘僱外籍看護 13611 人),但照顧現場實際所見人力已多為外籍看護,壓縮本國就業機會。

模式不周

營利長照機構多採「病房式」的空間配置與照顧模式,背離人性尊嚴與人際互動基本需求,無助提升老人身心健康,更造成老年人與其家人排斥機構住宿式照顧,即使進入重度失能或失智症狀況仍勉強留在家中,導致家人(主要是女性)需提早退出職場全職照顧,又因照顧負擔沉重,分工不易,主要照顧者容易瀕臨崩潰。

延緩失能的社區長照嚴重不足

近 20 年來,我國重度失能、失智症者的主要照顧方式是仰賴外籍看護與機構住宿式長照服務(見下圖)。家庭聘僱的外籍看護工從 2001 年的 101127 人,攀升到 2015 年 9 月的 208814 人。全國住宿式長照機構(包含養護中心、護理之家與榮民之家)的床位數在 2015 年 8 月達到 103553 床,實際入住人數為 69642 人。而輕度與中度失能、失智症者最需要的「預防失能惡化」長照服務則嚴重不足。例如「居家照顧」服務使用者僅從 2009 年 22392 人,成長到 2015 年 44083 人;「日間照顧」服務使用者僅從 2009 年的 615 人,成長到 2015 年 6 月的 2697 人(衛福部統計處社家署2015年資料)。

輕度與中度失能失智症者之長照服務嚴重不足/資料來源:衛福部社家署(2015)、衛福部統計處(2015a;2015b)、勞動部(2015)

輕度與中度失能失智症者之長照服務嚴重不足/資料來源:衛福部社家署(2015)、衛福部統計處(2015a;2015b)、勞動部(2015)

公共居家服務大失敗

至於「居家服務」,雖從開辦伊始就走高度公共化路線,由政府委託公益組織辦理並高度補助,但這項服務實施多年的成果卻是全國需求與供給皆低。人力不足、服務缺乏,政府受迫於人民需求不斷放寬聘僱外籍看護工的資格,使符合長照資格者大量轉用外籍看護工,更加衝擊政府開辦的居家服務。

為什麼每小時僅須自付 60 元的公共居家服務(政府補助 140 元/小時),卻這麼少人願意使用?為什麼時薪 170 元的居家照顧工作(2015 年 7 月的基本時薪是 120 元),這麼少人願意投入?原因包括──

  1. 政府的居家服務核給時數低,且限定只服務個案一人,又規定以身體照顧為主,家務為輔,訓用方式皆不符我國高齡家庭實際需要,導致無法吸引自費需求;
  2. 評估、派案、管理與核銷系統繁瑣且過度文件化,造成使用者與服務人員皆不堪其擾,且服務提供單位更需加聘行政與會計人力等,造成行政成本過高、營運困難;
  3. 居家服務需求低造成照顧服務員案量不足、案源分散、案源偏重度失能(含老人與身心障礙者)、月薪低且不穩、交通奔波時間長、事故風險高,導致居服員身心負荷過重
  4. 政府雖然已高度補助照顧服務員的勞健保與勞退雇主負擔額(補助其 90%),但居家照顧職場尚有其他風險未獲制度性解決(例如工作期間造成第三人傷害之保險給付等),導致人才不願進入居家照顧職場;
  5. 人才不足導致居家服務供給失靈,需求者又轉而求助外籍看護,導致整體勞動條件惡化與公共長照服務供給萎縮的惡性循環。

我國完成照顧服務員職業訓練者,到 2015 年累計已近 10 萬人,表示國人不乏有興趣從事照顧工作者。但「居家服務」職場僅提供 7000 多個就業機會,全國長照機構亦僅提供 10000 多個就業機會,且多數是工作條件不合理的就業機會,導致我國長照人力閒置或嚴重流失、新血不願進入,結果是整體長照服務供給不足。

最後,對失能失智者身心健康促進、延緩失能最有功效的「社區日間照顧中心」,我國到 2015年 6 月底全國僅有 155 所,僅提供 2697 人服務。

長照兩法將讓情況每況愈下

2012 年行政院「長期照顧十年計畫~101 至 104 年中程計畫」推估,104 年失能者近 90萬人,規劃將有 46603 位照顧服務員(1:18!)。兩者落差顯示過去的長照規劃預留了大量「家屬」及「外勞」的照顧空間。2013 年行政院核定的「長期照護服務網計畫(第一期)~102 年至 105 年」,一五一十複製上述窒礙難行的制度架構。2015 年 5 月 15 日通過的「長照服務法」一樣不脫同一套模子,且還進一步開放長照營利化、醫療化,及人力來源更為仰賴外籍看護工,卻無助於解決目前輕、中度社區公共長照服務與人力不足的問題。

馬英九政府過去規畫長照服務法立法兩年後要開辦長照保險法,如此將落入「沒有人力,何來服務?沒有服務,保險何用?」的困境,使我國長照制度走向死胡同(見下圖)。且我國長照保險法學習德國規劃提供「現金給付」,根據德國長照保險開辦 20 年的經驗,「現金給付」始終是最大宗的給付項目(占居家的 80%),人民偏好現金導致服務無法普及,即便長照保險開辦,女性家人(尤其是女兒與妻子)仍舊承擔主要照顧責任,且非法看護移工市場擴大,導致長照領域整體勞動條件更形惡化,招募與留任本國人力更為困難。

「長照兩法」恐摧毀我國公共長照服務體系與人力發展契機

「長照兩法」恐摧毀我國公共長照服務體系與人力發展契機

長照 2.0,發展公共長照六大原則

我國長照政策的病灶在於人力、服務、空間與法規四大皆「卡」,完全堵住臺灣發展公共長照系統之路。為了建立符合社會需求、人口變化、可長可久的長照制度,需要新思維與新作法。首先,普及公共長照服務的原則應是:

  1. 政府應負起責任建立普及長照服務系統。
  2. 財政設計務求讓政府負擔得起、家庭負擔得起(2 位老人)。
  3. 保障品質,讓老人和家人安心。
  4. 支持老人生活自理、預防及減緩失能,並杜絕長照服務與無效醫療的不當連結,以確保生命尊嚴,並合理撙節長照與醫療資源。
  5. 提供合理薪資及工作條件,開發充足人力,留住優秀人才,提升長照人員的家庭收入及生養子女的能力。
  6. 聘請公正人士依法組成民主審議會,以建立「同村協力」的社區整體照顧系統。

 

延伸閱讀:NPOst 4 月長期照護特輯


NPOst公益交流站4月選書

 

《北歐經驗,台灣轉化:普及照顧與民主審議》
國內托育、長照、就業問題的最佳解決方針

執政者安老托育的社福政策錦囊妙計

本書作者群對於北歐經驗的省思
沉澱為「托育、長照、就業三合一政策」
預設為未來二、三十年間我國育幼養老的棘手問題提供錦囊妙計

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  • ● 編著:劉毓秀
  • ● 出版社:女書出版
  • ● 發行日期:2015年12月25日
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NPOst公益爆米花4月講座

 

  • ● 時間:4月25日(一)19:00-21:00(18:30即可入場)
  • ● 地點:社企聚落(台北市大安區金華街142號) (捷運東門站4號5號出口步7分鐘)
  • ● 講者:
    劉毓秀|台大外文系教授、普及照顧政策聯盟召集人
    吳玉琴|民主進步黨全國不分區立法委員
  • ● 主辦單位:NPOst公益交流站
  • ● 協辦單位:經濟部中小企業處社企聚落、生態綠股份有限公司
  • 活動報名網址
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NPOst 公益學院 課程公告欄


開課時間:4/6(四)– 4/18(二)
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