陳岱嶺專欄／有錢大家賺？國際援助轉發包的弔詭與突破

今年 3 月，美國總統川普宣布將對美國援外預算進行 70 年來最大幅度的刪減。假如國會批准了這項刪減，則未來的美國，可能將會從「全世界最大的官方國際援助發展金主」角色中退居下來。

川普對於援外工作的態度，可以從他 2013 年的一則 Twitter 短信中看出。他說：「歐巴馬政府援助給非洲的 70 億美金預算，每一毛都被受援國腐敗的偷走了。」雖然受援國裡的確可能存在諸多靠著貪汙援助款項發大財的政府官員，以及諸多沒在做事空領預算的 NGO 蟑螂，然而，川普可能不知道的是，美國大多數打著援外名義編列的預算，其實並不是真的如他所說的慷納稅人之慨，流入其他國家的政府與當地相關產業手上。

美國國會研究服務處的報告顯示，只有 4％ 的政府援助款項是直接流入受援國政府，其餘約有 49% 的款項是撥給美國的非盈利組織、公司或大專院校等教育機構；另外有 29％，則是美國撥給國際組織，用以當作多邊援助下的資金。若再以單一單位獲得的資金數額來看前 20 大受援單位，可見美國援外政策下的受益者並非遠在天邊的某個國度，反而近在美國本土。援外或許不見得對世界帶來多少等價的貢獻，卻實實在在的養活一個本土產業鍊。

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無論錢是到了援助國自己的企業或 NGO 手裡，抑或是到了受援國政府或當地對應的產業手上，一個總想讓人探問的問題是：這筆錢花下去，有達到原初預期的效益嗎？

長期以來，英國、美國等國際老牌援外國家，其援外機構所建立的計畫規畫與評核機制，在諸如承包與採購等各式規範與架構上，大致上也成為今日我們所見、其他國家或多邊組織援贈模式的範本。這樣一套經年累月執行下來的援助模式，是個透過發包與轉發包分工合作的過程，產生了一個從援助國到受援國的跨國產業鍊，大大小小的承包商在官方援助機構的指導下，來到最草根的層次執行著計畫。

綜觀起來，援助發展工作似乎是一個成熟且有組織的產業，然而隨著歐洲、美國與澳洲等主要的援贈國面臨內政與經濟問題，以及高漲的民族主義帶來的援外效益論辯，過去人們較少關心的國際援助產業系統性效益低落的問題，也逐漸浮上公共議題的檯面。

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今年 1 月底，英國國際發展部（Department for International Development, DfID） 就遭人踢爆，其為了協助非洲幾個最為貧困地區應付極端乾旱氣候而規畫的社區水井建置 3 年期計畫，在總共 2,540 萬英鎊的專款中，有超過 2/3（約莫 1,680 萬英鎊），實際上進了承包此援外計畫案的顧問公司口袋。該公司在計畫裡撥給項目顧問的月薪，甚至高達 15 萬英鎊（約臺幣 567 萬）。剩下的 1/3 款項中，扣除其他人事費用，根本所剩無幾，也難怪整個案子最後只成功建置了讓 400 個家庭具有抵禦乾旱氣候能力的水井，遠低於預期的 1 萬 5 千戶受益者目標。

這並不是單一個案。許多人事費用比例高到不正常的援助標案，背後其實都隱藏著諸多第一世界國家 NGO 與公司中飽私囊，與當地政府官員或合作的下游廠商建立「有錢大家賺」的利益網絡問題。事實上，曾有人提出，相比諸如全球暖化、饑荒、難民等新興人道危機，國際援助裡諸多無效率且長期執行的計畫中，那些雜茸的人事支出與行政成本，以及法規造成的物資採購與人力資源在地化的障礙，才是使得援外所需預算居高不下、效率卻始終低落的主要原因。

然而，發包也未必全然帶來壞處。事實上，假若在受援國承攬援外計畫的，不是發展工作界一些熟門熟路，專門承包第一世界國家援助標案維生的 NGO，而是當地有人脈、有能力、有想法，但急需資金的本土 NGO，那或許這些來自第一世界的巨額援助計畫，對於催生有實踐力的在地行動者上，可謂極大的助益。

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根據樂施會的報告，一個援外計畫若是交付援助國自己的組織來執行，開銷上往往會比交付給受援國與在地可信賴的組織執行高出許多。事實上，這也是英國國際發展部近年來因應前述批評的革新方向：透過提高受援國承包商直接承攬援助項目的比例、讓計畫執行方式本土化，並讓每一分投入的資源，除了完成既有的計畫目標，也同時培養受援國本土承包商的執行力。根據英國國際發展部的規畫，到 2020 年，將有 25% 的援外資金，會不假任何中介的跨國或英國承包商，直接挹注給受援國本土的合作夥伴，增幅約為目前比例的 1 倍。

這樣的資金安排，也造成了諸多老牌承包商的不安。在過去，這些經驗老道、善於與第一世界國家政府周旋的組織，往往仗恃著過去累積的經驗與技術、龐大的組織規模與特別經營的政商關係，壟斷著援外標案的競爭。在缺乏在地情感連帶，講求利潤極大化的思維下，這些組織既不會想要去培訓受援國本土的分包商，也不會考慮在受援國為該援助項目所需的人力與器物建立完整的供應鏈，往往就是將計畫拆成一個個小的子標案，以成本最低的方式分包出去，使得分包商在計畫中，彼此缺乏橫向連結，得以持續被掌控。

而「如何與國際主要的援助金主打交道」的 know how 也因為透過這樣的結構不斷再製，持續掌握在少數玩家手上，讓受援國本土有潛力的組織苦無機會，始終缺乏一定規模的資金來建立在地的援助計畫執行網絡。這也使得美國國際開發總署（USAID）與英國國際發展部（DfID） 等援外機構，開始刪減大型計畫，試圖增加小型計畫的數量，來讓過去難以與擁有大資本與專業投標能力的大型包商抗衡的受援國本土小包商得以進場。

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然而，透過拉高援外款項中直接撥予受援國本土包商的比例，以促成在地永續發展、減少國際發展工作透過中間組織轉發包的想法，在現實中，似也可能是個過於理想的空中樓閣。多數受援國的本土組織，其實極少能直接無縫接合西方援助者日益嚴謹的財務與會計制度，組織的量能也未必能夠承接高額的援助計畫案。這使得「本土化」往往意味著要把計畫切得相對於過去國際大包商承包時來得零碎，且人事費用的支出上雖然少了寡占高薪的肥貓，總人事成本卻未必會如預期般得以精簡。

此外，援助者直接面對數量眾多的受援國在地承包商，稽核與監管的行政成本也會相對提升。更重要的，受援國本土組織的信用度和合作已久的國際大承包商相比，更難被事前檢驗。過去也曾發生過受援國當地人組成空殼組織以承包國際援助項目、最後什麼也沒做出來的造假案例。在這層顧慮上，國際大承包商反而有時又弔詭的以守門人的角色自居，並遊說援助者，強調本土化的方向不可行。這似乎在在顯示出，援外蟑螂不分本土與國際。只要是稽核機制力有未逮、天高皇帝遠之處，都有可能存在援外工作中常見的欺瞞、灌水與浪費。

本土化的方向，也讓大承包商在壓力下，開始透過設立單一人事薪資上限等方式來自律，而對受援國本土組織充權，以及設備採購的在地化，也逐漸成為援外計畫發包時被明文要求的規範。援外中的各方行動者，正開始透過深化援外裡的草根連結，嘗試解決效率不彰與資源浪費的問題，實踐永續發展目標。