余孟勳專欄／不願意、不知道、做不到：公益責信的結構困局

1960 年代的基隆港因為成為國際運輸的吞吐重鎮，迎來了璀璨繁華的美好時光。當時的碼頭工人站在全球化熱潮的最前沿，不管是高人一等的薪資待遇、燈紅酒綠的私生活或堆滿客廳的舶來品，無不眩目的昭示著這似乎永久保值的榮景。

然而，到了 1990 年代晚期，隨著國際經濟環境的變遷、資本無情的轉頭流向成本更加低廉的區域，這股全球化的力量便倏地甩開基隆。除了港區進出變得蕭條、小吃攤及茶肆（茶鋪）乏人問津，同時被斷鍊的還有碼頭工人的中年人生，最直接的影響就是沒有其他專長所以轉職困難。但更為殘酷的是，過去因工作或娛樂而長時間待在港區、缺席家庭生活，如今在家的時間長，必須面對低存在感或與妻兒形同陌路的無奈現實。已逝的風光對比如今的落魄、經濟壓力和家庭關係的雙重夾擠，便成為這群工人無法言說的難堪苦楚，一步一步的將他們推向深淵。

《靜寂工人》一書梳理出了新自由主義波瀾之下，這些翻來覆去、大起大落的真實人生，但魏明毅原本打算研究的卻是基隆地區自殺率高居全臺前位的現象。不爬梳過往，便難以明白這群人現在所面臨的生命困境；換個角度看，如果不仔細端詳覆加於所有人之上的結構，便無法理解身處時代洪流之中所能做的有限選擇。

歸責到個體總是容易的，「年輕時太匪類」、「好手好腳的怎麼不去工作」、「精神有病」等標籤一旦貼上，就可以不必再花心力去理會──尤其在這資訊爆炸的時代裡，注意力只能維持幾秒。但背後更重要的意義是，不理會結構問題就不必承受那巨大的無力感，也就是微末個體與巨大結構的反差、「不管怎麼做都很難改變現實」的無奈。

NPO 財務不公開，也有結構困局

如果用類似的結構觀點來看 NPO 的透明度，可以將問題更深入的剖開。剛開始也是只看結果就急著下判斷，「怎麼會連基本的財報都不公開？」、「NPO 就是不透明難怪被電」、「一定有鬼」之類的。但隨著這 5 年來理解愈多，慢慢覺得事情有點不對勁，尤其是當開始問「為什麼？」，才發現這件事遠比表面看起來複雜。

NPO 不公開財務資訊，至少有幾個原因──

不願意：害怕被公眾看得太清楚而出現爭議，進而造成負面形象；
不知道：不知道需要公開財務資訊，或不知道要公開哪些資訊；
做不到：沒有錢或沒有人（包括人力和專業技能）。

這些敘述看起來都是個別 NPO 的問題，但如果轉換為結構的語言──

不願意：報表都按時交給主管機關了（或經會計師查核了），而且常常來評鑑／稽核，沒有另外公開的必要性；
不知道：法規又沒有強制公開，或規定至少公開什麼報表；
做不到：捐款人或補助單位都要專款專用，沒人捐助行政費難以進行。

這些語言聽起來很熟悉？每個 NPO 被抨擊財務不透明時都說差不多的話？正是這樣的結構語言，在大眾與 NPO 之間劃出難以相互理解的鴻溝。大眾在乎的是不透明的「結果」而不是原因，但 NPO 強調的是造成不透明的「結構」，對話沒有產生真正的交集。甚至可以說，由於個別 NPO 對於「是否要財務透明」的選擇藏身在結構問題之後，一來很難精準的對個別 NPO 問責，二來提出的對策無法治本還事倍功半。

舉例來說，慈濟在 2015 年遇到的諸多質疑，回應是均依法辦理。由於現行法律並無規範 NPO 的資訊公開義務，所以慈濟未公開完整財務報表──究竟是法律不夠完備，所以無辜，還是慈濟本身抗拒揭露？該歸責誰便顯得模糊。而主管機關衛福部迫於群情激憤打算加強查核，實質上完全無助於財務透明，因為 2 者根本不是同一件事。不透明不直接等於有弊端，這些防弊措施增加了監管的密度及成本，卻可能對改善民眾、政府及 NPO 三者之間的信任關係沒有直接幫助。

因此，儘管結構問題難以撼動，加以釐清仍是必要的。但需要強調的是，這不是要卸除個別 NPO 的責任，而是唯有將結構與個體選擇之間的關聯說清楚，才能更好的識別，同時也將焦點從個案轉回通則，從更廣泛的層面尋求整體的改善。

原地踏步的責信環境

對於個別 NPO 的評估並不少見，但針對整體環境卻不多。為了便於理解結構，此處先將責信環境分為 3 大面向，每個面向各包含 3 個子項目。以 10 年做為跨距，就每個項目思考「NPO 的責信環境是否相對改善」並試著給分。10 年是因為結構變動需要較長的時間才能辨認，而公益勸募條例施行迄今正好 10 年；給分的尺度則為 [-2] 明顯退步、[-1] 稍微退步、[0] 差異不大、[1] 稍微進步、[2] 明顯進步，然後取簡單平均數。

整體來說責信環境是沒有進步的，如果嚴格一點來說，就是退步。

其中又以法律層面的問題最大，有關組織治理（董監事的任期、利益迴避、義務與責任等）的規範仍然處於真空狀態，不僅 NPO 的運作存在操作空間，更可以利用 NPO 持股控制營利事業、跨域弱化了企業部門的治理，而且也對公益信託之類的新興型態束手無策。至於財務透明的最低標準，雖然內政部已在擬訂「社會團體法」強制一定規模以上的社團揭露資訊，但也僅限於內政部主管的 NPO，社福慈善團體由衛福部主管便不在其列，而更根本的「財團法人法」10 年來多次進出立法院，一直停留在「只聞樓梯響、不見人下來」的鬼打牆情境。勸募條例管募不管捐的問題始終存在、行政程序上過於偏重事前審查，對於網路募款、群眾募資等新型態募款則顯得力有未逮。

公益部門本身大致持平，雖然自律機制有所成效，能力建構或創新仍有限。自律聯盟成立 12 年，NPO 會員從 30 個到現在超過 200 個，影響力逐漸擴大。但自律機制受限於自願性質、缺乏強制力及罰則，而且存在一個悖論：過度依賴自律反而阻礙自律發展。原因是缺乏法制的最低標準時，自律只能下修為最低標準，便無法拉動整體改變。整體的能力建構及創新則主要仍受限資源不足，特別是缺乏較有力的支援系統，像是智庫組織或願意投入基礎能力建設（infrastructure）的大型基金會極為有限，學術機構則游移向社會企業等新興領域，生態系統可能進一步弱化。

利害相關人的部份也變化不多。社會資本在此指的是公眾對於 NPO 或政府的信任，雖然沒有直接可比的量測，但或許可以從社會參與的意願及信任感等相關調查中看出端倪。依據 2014 年中研院的社會變遷調查，受訪者認為「積極參與政治或社會團體」重要的比例較 10 年前下降近 10%（註 1）、較信任大型民間機構而不是政府（60% > 47%，不過這份調查是在紅十字會及慈濟爭議事件發生之前）（註 2），而且不認為「政府官員做的事一定是對的」比例增加 17%（註 3）。也就是說，大眾較相信大型公益組織，但願意參與的程度在下降。

此外關於績效評估，政府部門主導的評鑑難為大眾所信任，而第三方的績效評估又因為缺乏資訊及資金而乏人問津，但搞錯方向的績效評估比沒有還慘，所以暫時還沒發展也未必是壞事。最後，溝通的管道不多，例如幾次爭議風波在媒體及談話性節目獵奇式的引導、刻意調動群眾的情緒下，能夠理性討論的空間相當有限，也常得到奇怪的結論加深彼此的不信任。

簡言之，目前的責信實踐是在法治基礎架空、過度依賴自律、缺乏支援系統，以及公眾善意及溝通效率未能提高的僵固環境之中，這是在檢討個別 NPO 責任時所必須要理解的。然而這樣的概觀不免過於簡略，實際上，各個面向之間彼此扣連交錯才是真正的結構。

與利害關係人建立信任關係

首先，民眾對政府的缺乏信任，遞移成為對 NPO 的不信任感。覺得政府總在做錯的事、無法盡好監管的角色，隨著 NPO 爭議事件接續發生，這樣的印象更為加深。對政府而言，回應政府失能的指控最簡單的方式就是加強監管措施，反而無法看見要求 NPO 財務透明、邀請公眾共同監督可能更省事有效，因為法律真空，要等制訂與授權更花時間。但加強監管仍有成本及能力的極限，而且並未解決財務不透明的問題，便讓民眾對 NPO 的信任感不增反減。

其次，NPO 對政府加強管制的反彈，造成自律與他律的對決僵局。因為對政府行政干擾的不滿，NPO 便高舉自律的大旗。但這種「只要自律、不要他律」的二分法修辭愈是走到狹獈處，愈無助於改善這個困境。應該思考的是，自律有其極限，而且看來捐款人的信任正在消減，他律能夠做什麼、應如何修正？什麼才是有效而干擾最小的手段？財團法人法如果通過， NPO 的法律遵循成本一定會增加，但會比當前的公眾猜忌造成的直接或潛在損失高嗎？

最後，公眾善意的降低及溝通不暢，限縮了 NPO 的運作彈性，更加深 NPO 的 M 型化。公眾既無法完全信任，又沒辦法與 NPO 有效溝通，便只能在資金用途上多做限制，像是指定專案用途。而缺乏行政費捐助的情況下，唯有本來就財力雄厚或名氣昭著的機構能維持或擴大運作規模，否則就得自我剝削或壓迫內部權力位階較低者，方能將行政成本轉嫁出去，而這當然壓抑了 NPO 揭露資訊的意願。長此以往，對公益部門的發展絕不是好事。

循著上述的簡要分析，在結構上就是要立法／修法和資料開放，個別 NPO 能做的就是邀請利害相關人溝通和參與事務。假如褪去「責信」這個拗口的名詞，說穿了關鍵就是「信任關係」，絕不只是財務透明這個表面問題。

將眼光放遠，走出結構陰影

基於這些理解再回頭問「NPO 為什麼財務不透明」，也許就能看到更細緻的紋理。

在相同的結構之下，不同條件的 NPO 當然有著不同的能動性、也就是能夠挪騰或選擇的空間。即便 NPO 以「這是結構困境不是我們的問題」為拒絕改變的托詞，利害相關人仍可以校正對於 NPO 的要求及期待，也可以多幾分包容、或投入資源陪伴它們成長（尤其是中小型組織）。

然而僅關注短期的、立即可見的改變是不夠的，因為結構問題才是未來發展的關鍵。利害相關人必須持續在正確的要緊處施予壓力，否則公益部門只會繼續籠罩在相同的結構陰影之下，形成另一種與時代脫節卻又觸碰不得的「千年傳統」。

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（本文原刊於臺灣公益責信協會 2016 年度報告，NPOst 獲授權轉載。）

註解：

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2.

3.