李尚專欄／社福政策世代轉變，社工不再只為無償慈善

作者按：

延伸前篇針對社工與志工混淆的討論（參考：為什麼社工經常被誤會為志工？），本篇嘗試從直接服務的過程，透過實際服務及政策制度（中介）的面向與觀點、福利國家的演變，拆解福利工作與無償志願工作之間的曖昧糾葛。

貧窮，一直是至今不曾消失的問題，也是各國都想盡快解決或和緩的問題。在 1920 年代以前，社會工作是一種無償的慈善事業。遠受到西方基督教教義影響，幫助貧窮的人或家庭脫離／減緩飢餓及無法維生的狀態，成為一種博愛、慈善的思想。無償的實務工作者，多為消極式的福利救助，工作的重點方向著墨在直接提供現金或實物，並且提出個人經驗的勸告及忠告。因此，社會工作一直有濃厚的無償慈善色彩。

社會救助評估轉向

然而，傳統的無償濟貧策略與現代社會救助的評估有哪些差別？針對貧窮救濟的方向來說，我認為最容易混淆與重疊的多為評估的衡量差異。

根據資源分配觀點，兩者的差異核心落在「需要（demand）：受個人主觀認定而影響判斷其需不需要的標準，並訴諸行動」及「需求（need）：為社會政策分配資源之圭臬，用以補及匱乏」上。

前者單位若資源充足，看見「準市場」的缺乏即可投入分配，後者則需要經過「社政」所訂定的規範裁量把關才有分配資源的可能。另外，從社會政策的立場來看，前者關連市場供需（民間慈善統籌的資源福利市場），後者屬於國家／機構資源整合（需要強烈規範性的限制資源分配）。這也彰顯出，處理貧窮問題已非關個人，國家也有義務協助。

若依結果來看，通過制度規範或評估的受助者仍會拿到現金或實務救濟，沒有什麼不同，對受助者來說可能是拿多拿少、有補助或沒補助的差別，但從上述得知，針對貧窮救助的評估脈絡化出現了顯著的差異。

國家責任變大，社會觀點轉向

貧窮問題隨著國家社會政策的發展演變，國家在不同時代受到不同因素影響（如工業化與經濟波動、戰爭、國際競爭等），國家為了穩定民心、消解民眾的不滿（以避免反動或革命、國內勞動力短缺，產生社會動盪等），國家政府逐步轉型擁立不同意識型態的福利制度（新右派贊成自由市場的殘補式福利國家、社會民族主義施行再分配模式、保守統和主義支持工業成就模式等），以應對與預防現有及未來的社會問題。

貧窮已不盡然是個人歸因觀點，隨著工業革命帶來的經濟成長，逐漸也開始重視結構成因的普遍性貧窮化。這也代表著，國家政府逐步設立不同的法案與福利制度，以規範出一個福利工作模型，也是窮人救濟開始逐漸從個人式善行跨越到國家責任的轉變。因此，貧窮問題，已經不全然是公民個人的問題，而是國家賦予的公民權利「社會權」的演進。社會權是公民享有的資格（但也被賦予了相對的權利與義務），國家也無可避免的需要針對貧窮問題設計一套合宜當代的制度去安貧，甚至消滅貧窮，無法置身事外。

社會福利逐漸成為國家重要的社會政策。以臺灣為例，社會福利服務亦從過往傳統的濟貧社會服務工作，隨著大學廣增社會工作教授課程，以及 1997 年「社會工作師法」的立法通過，培養了更多專業性人才加入整個社會福利服務體系。

與此同時，在後工業資本主義下，個案面臨的狀況日益複雜，除了貧窮救濟，尚有諸多複雜化的問題等著社會工作者去協助。雖然社會工作起源於無償的慷慨與善行，但隨著國家對社會福利的重視，增立相關法規與社會工作專業制度，以應對日漸複雜的社會問題，讓福利工作並非僅止於過往由上而下的濟貧善行，儼然已是整個國家政策與制度的工作任務。同時，這也是過往福利觀點到社會觀點的轉向。

社會工作概念的世代斷層

社會大眾混淆志工與社工的情況會逐漸改善，但是，不同世代族群的人們可能會對社會工作有著不同的觀點與想像，這也回應到該世代的社福政策。從過往民國 62 年開始，臺灣省政府擇定少數縣市社工員，到現在廣泛運用社會工作人力解決現代多元需求的複雜化問題，年長一輩人們的福利觀點可能還停滯在過往的想像，反而年輕一代隨著社會工作、福利制度的普及化，比較能瞭解社會工作的內容。

社會工作者已從過往的無償慈善色彩，逐漸隨著國內對社福政策與制度的重視，不斷邁向專業化，民眾福利意識提升，社會工作亦成為國政福利輸送的一環。但是，社工與志工混淆的狀況背後所呈現的意義，還是為社會工作在逐漸邁向專業化的過程中，不可避免的轉型挑戰之一。