公民社會的參與，是人類發展的關鍵／專訪歐洲 CSO 平臺組織創辦人 Justin Kilcullen
編按：
Justin Kilcullen來自愛爾蘭，他是公民社會組織發展效能夥伴關係（CSO Partnership for Development Effectiveness）前共同主席，以及歐洲區域 CSO 平臺組織 Concord 的創辦人及前任理事長。他於 10/23 日受臺灣海外援助發展聯盟（Taiwan AID）邀請，在「2016 亞洲 NGOs 國際發展研討會──永續發展目標」中分享聯合國從 MDGs（千禧年發展目標）到 SDGs（永續發展目標），對公民社會組織的啟示與意義。NPOst 特地訪問了他的全球公民組織經驗，期望為臺灣的公民運動帶來更多養分。
圖片來源：Taiwan AID 提供
跨領域共同推動，是 SDGs 的關鍵
NPOst：在歐洲，聯合國的永續發展目標（SDGs）如何推展？
Justin Kilcullen：
我曾經是 Concord 的創辦人及理事長，Concord 是歐洲的救助與發展非政府組織聯盟（European NGO Confederation for Relief and Development），這是由歐洲各國國家層級的平臺組織參與而成，共同推動與國際發展和援助有關的議題，包括SDGs。這很重要，因為 SDGs 還是要從國家層級去推動才有效。聯盟的形成也可以對各國形成壓力，促進各國去制定政策、編列預算，落實 SDGs，成員國彼此之間也因為互相比較，形成國與國之間的監督力量。
除了區域層級的 Concord，歐洲還有一個監督 SDGs 推展進度的聯盟，叫做 SDG WATCH EUROPE。這是歐洲的跨區域公民社會組織，由發展、環境、社會、人權和各領域的非政府組織（NGOs）集結而成，在各國進行「SDGs Watch」活動，監督政府施行 SDGs。
圖片來源：SDG WATCH EUROPE 官網截圖
從國家層次來看，我們愛爾蘭還有一個「Coalition 2030」的聯盟，包括 100 多個 NGO 會員，其中有一半是國際非政府組織（INGOs）。大家都來自不同的背景、做不同的服務，包括兒童救助、性別平等、倡議環境保護等，共同推動愛爾蘭政府落實 SDGs。此外，愛爾蘭官方也有政府開發援助（ODA）機構 Irish Aid 可貢獻於推動 SDGs。
之所以有這麼多聯盟，是因為本質上，SDGs 極需跨部門、跨領域的協調機制及策略，這是推廣 SDGs 的關鍵。因為 SDGs 有多達 17 項目標，各國對於目標的落實又不盡相同。例如在愛爾蘭，農業是主要經濟及貿易活動，然而農業又是主要的碳排放源，占比高達全國碳排放量的近 30%。僅管為了落實 SDGs，愛爾蘭試著減緩碳排放量，然而如何同時兼顧國家經濟發展，是一大挑戰。
又例如，愛爾蘭的兒童貧困問題愈來愈嚴重，對於做兒童議題的 NGOs 來說，也必須發展出更有效的方式去跟政府做更多的訴求。跨區域結盟的重要性就是讓不同的 NGOs 可以聚在一起，互相支持了解。包括如何減少碳排放或兒童貧困問題，同樣的問題放到全球層次和國家內部時，又該如何調整。像這類政策上的不一致，必須透過不斷的協調才能取得平衡，而這也是公民社會必須意識到的。
不知道 SDGs 沒關係，了解議題並採取行動才是重點
NPOst：目前歐洲推行 SDGs 的成效如何？在臺灣，SDGs 還是鮮為人知的概念，但在歐洲，是否一般人都已經很熟悉 SDGs？
Justin Kilcullen：
其實 SDGs 從發佈到現在也不過一年，現在講成效還太早。而且，SDGs 是一種國際層級、跨區域的概念，不是一般常民每天掛在心上的事。即使在歐洲，SDGs 也還沒有很普及。一般人最關心的還是如何開心過日子，熟悉 SDGs 的，多半只有身在發展工作領域的工作者罷了。
不過，這雖然是發展工作者的挑戰，但是否熟悉 SDGs 其實也不是什麼嚴重的事。畢竟，我們不需要等到所有人都知道什麼是 SDGs 後才開始做事，那太浪費時間。重要的是人們是否真正了解問題的本質，例如無論 SDGs 如何倡議解決全球貧窮問題，一般人就算不知道 SDGs，但只要知道貧窮這個問題有多嚴重、自己可以怎麼做，那也就夠了。
參與政治、推行發展教育，發揮公民社會所長
NPOst：SDGs 如此重要，我們該如何推展？公民社會（包括 NGOs）在其中該扮演什麼樣的角色？
Justin Kilcullen：
在歐洲，歐盟成員國一旦簽署通過了 SDGs 的施行決議，各國就必須產出國家計畫、編列預算去執行。然而，因為 SDGs 是沒有法律強制力、沒有懲罰機制、像宣言一樣的存在，因此其實很難強制性要求各國政府積極參與，這種時候就必須借重公民社會的力量去督促。因為政府的服務很多時候還是委託 NGOs 在執行，NGOs 因此可以用自己的專業去做這些服務。
尤其，SDGs 的 17 項目標雖然含括很多面向，但也讓許多國家只選擇性的挑其中幾個自己擅長的項目來做，變成只是成果報告看起來漂亮而已。例如，SDGs 裡面有很多關於人權的討論，甚至第 16 項就在強調人權的重要（公平、正義與健全的制度），然而很多簽署並執行 SDGs 計畫的國家，其實國內違反人權的情形相當嚴重。
圖片來源：https://goo.gl/QZuznm
很重要的是，想要讓愈來愈多人知道 SDGs，當然需要透過倡議，然而這最終還是必須回到政治面。很多 NGOs 都太強調「政策」，卻不去參與「政治」。但如何把草根或大眾的經驗帶入政治的場域，對 NGOs 來說是一個重要的課題。
僅管 NGOs 會號召很多人去參與會議和活動，但其中的術語對一般人來說還是經常聽不懂。但倡議公民的政治參與及選民的責任非常重要，唯有成為政治的一員，透過公聽會或選民的陳情與交流，你才有辦法真正從立法面去改變政策。
另一個重點則是下一代的發展教育。孩子是我們的未來，孩童對發展教育的接受度其實很高。從小學開始，我們就能推行環境教育、人權與民主，以及 SDGs，這跟聯合國在強調的青年發展教育及樂施會（Oxfam）的全球公民教育，都是一樣的概念。
聯合國祕書長潘基文，任期至今年底
良好的民主體制，才能與援助工作相輔相成
NPOst：Angus Deaton 在《財富大逃亡》一書中，主張 NGOs 的國際援助發展工作是無效甚至有害的，它讓發展中國家對外援形成依賴，無法獨立成長。身為資深的發展研究工作者，您有什麼想法？
Justin Kilcullen：
我們從來沒有說國際援助就是貧窮和諸多問題的答案。對我來說，國際援助與發展工作主要是本著人權、民主與法律的核心精神，來提供技術與支援，這只是在為各國的發展道路鋪路，給予他們前端的支持，讓他們後續能有所發展。
以西非國家迦納為例，近 40 年前，迦納接受了很高的國際援助金，但今年，這些援助金只占其總預算的 2%，這是很難得的。如果沒有前面近 40 年的鋪路，這樣的成果是很難達到的。
國際援助之所以為人垢病，主要源自於各國的發展經費沒有被妥善利用，且在冷戰時期，第一世界為了對抗第二世界的共產國家，撒了很多錢去支持許多貧窮國家的獨裁者。然而到了今天，如果你把全球的援助經費加總再平均分給所有的貧窮人口，其實每個人一年不過只分到 25 美金（約 750 元臺幣）。如今，發展經費的投入其實沒有大家想得那麼多。
示意圖來源：https://goo.gl/SKFzq7
想要讓發展工作確實落實、發展經費被確實運用，其實重點在於有效運作的民主體制。民主體制讓人民能信賴政府，也讓援助這件事得以發揮，有效推動經濟發展。
印度經濟學家 Amartya Kumar Sen 曾說，在他的學生時代，約莫 60 年代時，印度的饑荒成為全球最嚴重的幾個問題之一，引起翻騰的民怨。如今擁有 12.5 億人的印度，一直以來都有很健全的國會體制，非常重視選舉，政府因此會承受人民的壓力，而饑荒正好是足以壓垮一個政權的最後一根稻草，讓政府不得不重視。也因此，印度政府被迫下定決心解決這件事。如今的印度雖然還有貧困及其他許多問題，但大規模的饑荒已經絕跡。
這就是民主體制的作用。當然，看看新加坡和中國，你確實也可能在一個極權國家做到發展工作。尤其是中國，政府有意識的警覺到環境生態、城鄉嚴重差距等問題，也著手去解決。但卻是透過高度獨裁及違反人權的方式來控制這些事、帶動國家發展。比起來，如果真要選擇，我還是寧願選擇去印度生活，而非中國。
示意圖來源：https://goo.gl/TxbAmq
企業參與發展工作，從跨國規範開始
NPOst：現在的發展領域不斷在討論企業參與這件事，企業也不斷在強調企業社會責任（CSR）。究竟在全球發展工作中，私部門（企業）的角色該如何拿捏？
Justin Kilcullen：
天主教教宗本篤 16 世（Pope Benedict XVI ）曾在 2008 年金融海嘯後說：「如果大家都認為金融體系龐大到禁不起傾頹，那麼人類發展更是如此。」
人類發展是一個更巨大的體系。當我們在討論發展援助時，不斷在討論企業能運用自身力量參與其中。但老實說，企業對國際援助和 SDGs 真的有興趣嗎？還是他們只是看到無限的商機和市場？只關心營利？
事實上，企業與發展工作息息相關，尤其 SDGs 第 8 項目標就強調了經濟成長與就業機會、體面工作（Decent Work and Economic Growth）。這概念非常重要，因為就業是脫貧的關鍵。
然而，僅管我們不斷討論企業的角色，但永遠不會來參與討論的就是企業本身，這些討論總是激不起他們的興趣。就算他們關注 CSR，也不會坐下來跟發展工作者討論，只會覺得自己做、做自己就好。許多國際援助汲汲營營在做的事，例如改善健康、教育和基礎建設、造橋鋪路等，很多企業根本不會花精力參與，僅管它們確實得益於這些發展計畫，因為這些計畫改善了人們的健康和智識，讓居民們得以為企業工作，基礎建設也拓展了商業市場。
天主教教宗本篤 16 世（Pope Benedict XVI ）／示意圖來源：https://goo.gl/8ctm1p
就連國家所支持的企業參與，也未必立意單純。聯合國已經要求先進國家對外援助的金額比例，必須達到該國國民生產毛額的 0.7%（0.7% of GNP）（僅具建議性質，不具約束力與強制力），英國在卡麥隆執政時期也修改了國際合作發展法（國合法），明定英國的官方援助（ODA）要達到其 GNP 的 0.7%。
然而，英國政府終究還是一個右派保守政府，怎麼可能做出這樣的承諾？顯而易見背後有其商機──英國政府試著透過這樣的外援，支持英國企業在海外貧弱國家開拓市場、輸出英國技術。
在這種情況下，企業參與發展工作的核心，必須從規範企業的做事方法開始。已開發國家的企業到發展中國家去開拓市場，必須要有人嚴令其秉持開放透明，當地員工的待遇就算無法跟本國員工的薪資一樣，至少也要讓他們能夠擁有良好的生活，並給予勞工籌組工會的權利，提供安全和健康的勞動條件。最重要的是，企業必須繳稅，不能逃稅，如此才能真正對當地的發展有所貢獻。
這樣的規範還必須一體適用。很多跨國公司會因為在某個貧弱國家被指責苛刻勞工、違反人權，就乾脆換一個體制不那麼健全的國家來做生意。已開發國家必須想辦法利用規範來防止這種事，在貿易協定的訂定過程中，就必須把這些概念都放進去。
當然，這些規範也不能過度嚴格，否則對小型企業來說會是很沉重的負擔，反而會排擠掉小型的優良企業。
