風災後的重創，究竟是天災還是人禍？
編按：
2 個半月了，為什麼我們還在討論尼伯特？
莫蘭蒂和馬勒卡來了又走，尼伯特災後尚無能重建的家戶再受重創。為什麼？不是因為一個又一個颱風「剛好」襲擊了臺東。事實上，尼伯特中的臺東也好，莫蘭蒂期間的高屏也罷，在看似隨機的自然災害中，一個族群總會因為繁複的行政體系、資訊落差、資源斷層、援助體系失衡等人為因素，將原本的弱勢不斷篩出社會安全網外。更可怕的是，我們以為的弱勢，其中總會有更無法想像的極端弱勢，透過每一次災害不斷顯現。（參考：百年強風肆虐後 2 個月，臺東重建問題再浮現）
一個健全的社會，理應有能力帶著貧弱共同成長、前進，而不是眼不見不淨。NPOst 執意討論尼伯特，並不是執著於一個「比較不一樣」的風災，相反的，僅是要以此切入，討論臺灣小島反覆受到「相似的」重創，究竟問題出在哪裡？如果每一次的災情其實都來自於人禍，那麼下一次，我們是否有能力將彼此照顧得更好？
本篇作者蘇雅婷，從莫拉克開始便積極投入臺東災後重建，此次再經歷尼伯特（莫蘭蒂、馬勒卡），9 月 29 日臺北社企大樓，我們積極邀請每一個關心臺東、關心臺灣的你我，來現場與她、與在地部落和社福團體，一同探討臺灣的災後重建之力。
尼伯特至今已過 2 個多月，莫蘭蒂颱風旋即而來，臺東仍有相當多房屋受損未修復，遑論農業復元。中小學校舍修復率在開學前也僅達 3 成，與地方政府全部修復完畢的承諾保證形成強烈對比。
「災難，會把平日就積弊難解的問題，一次暴露出來。」
這句話是我 2009 年參與臺東縣莫拉克風災重建時，一位長輩所說的睿智之語，爾後它成為我初到偏遠原住民部落認識各種矛盾現象的理解詞。面對重建難題，能解的、不能解的、快解的、緩解的，彷彿有所依循，不能放下的也要學著放下。
根據氣象局統計，臺灣在尼伯特颱風的前 120 年（1897-2016 年）間，共有 218 個颱風登陸。其中在臺東縣登陸的颱風就有 69 個之多，也就是說，平均每 2 年就有一個颱風從臺東縣登陸。頻繁的過境，臺東人早已習慣，照理說，地方政府防颱、救災和重建的經驗應該相當豐富，但此次尼伯特颱風救災過程之混亂，宛如新手上路。
客家臺錄製香蘭村村民大會統計（2016.8.13 攝）
強烈颱風尼伯特，超過 17 級陣風的破表紀錄使臺東市、太麻里鄉和卑南鄉遭到重創，被形容宛如《明天過後》的災難場景，全縣損失估計超過 40 億元。
從此次臺東尼伯特政府救災和重建過程出發，我依災後清理、災損救助和災後重建 3 個階段，梳理我所見的災難重建中浮現的社會矛盾，希望我們能對颱風救災與重建有深刻的反思。
縣府救災牛步，訊息傳遞靠委外公司
尼伯特颱風是今年首度襲臺的颱風，迅速轉成強烈颱風的發展趨勢備受媒體矚目，但各國對它登陸的路徑預側，從北臺一路南修至東臺，最後預測可能從花蓮與臺東之間登陸。豈知當颱風沒有影響臺北，就宛如颱風沒來過一般，7 月 8 日颱風夜裡，因為突發的松山火車站爆炸案，使媒體焦點全部轉向爆炸案現場的實況轉播。
天稍亮，發現家門外處處險阻，盡是被吹落的鐵皮、水塔、樹枝樹葉和倒塌的大樹。加蓋屋頂連同 Ｃ 型鋼也可以被吹到幾十公尺外的巷弄間，硬生生橫阻在路口。大馬路上面北的商家招牌幾乎無一倖免，路上滿是櫥窗被吹破的碎玻璃。清理非靠吊車、大貨車、破壞機具不可。
面對百年前所未見的劫難，縣內每家每戶都受損的龐大清理工作難題，臺東縣政府 8 日上午卻只派役男和小科員接電話，即使縣長在下午 4 點召開記者會，卻僅指示環保局清理市容（參考：縣府擺爛 市長出國），爾後 9 日和 10 日，正好是週末假期，救災資訊的發佈居然主要靠一個委外的顧問公司所承攬的官不官、民不民的臉書平臺「臺東不一樣」發佈募款和招募志工訊息，只鼓勵民眾打電話到 1999 專線通報、詢問及報名志工。
豈知，電話打到 1999 付費專線卻是一問三不知，接線生回以「我把你的問題記下來，再跟你聯絡」。這通電話當然是石沈大海，不會回覆。1999 專線是縣府花錢委外的外包公司，救災政策不明，卻推給一個不清楚狀況的外包公司接手。
此時，身為救災第一線的各民生基礎設施修復人員、環保局人員、村里長和村里幹事最悲慘了，尤其是村里長，在沒有人力和機具馳援下，既要勘災又要被村里民叫來叫去，協助解決各種疑難雜症。各村里如果平日有社區組織者，尚可動員志工清理社區環境，無社區組織者，有的村里長擺爛，有的村里長自己淪為清潔工，讓人不忍之餘，不免也為工作不得法搖頭。
市區巷弄間，有頗多對里長的抱怨。縣市政府救災資訊不透明、功能不彰，習慣仰賴人際關係的臺東還是凡事找里長。「誰叫他要當里長」、「我說的，里長又沒有做筆記，一定是應付應付啦」、「這里長是 X 族的，只會照顧自己族人，不會照顧我們啦！」里長的逐戶清查，最後會反應在什麼地方，靠什麼管道反應，里民也不知道。除了社區內的族群矛盾，身為災難上下樞紐傳輸位置的里長功能在此時顯得失能與不足。
屋頂飛走的家戶
此時，里長平日是否和議員、官員和立委交好就大有關係。有關係，敢要人要資源的，快速搶得救援先機，沒關係的，只好等看何時才會輪到關愛的眼神。校園清理也發生類似狀況，社會處志工招募平臺上演立委、議員、代表和有力人士搶人大作戰，需求端和供應端的媒合，不是按縣府權責單位依急迫性和區域性指揮調度，關係政治的叢林法則亂象叢生，志工與車輛機具調度，變成地方民代另類的選民服務。直到改由行政院工程會指揮調派救災清理人力時，情況才有所改善。
9 日，行政院長林全視察臺東，晚間回到災害應變中心做出 8 點指示（參考：尼伯特重創臺東 林全勘災：撥款 8 億助重建），救災工作總算才有比較明確的方向。除了由中央撥付農損和災損經費，以及國軍救援，林全首開先例每戶以 2 萬元上限的房屋毀損專案補助，快速緩解沸騰的民怨。
市容清理 全靠軍方及六都
緊接著，擁有豐厚硬體設施的六都首長馬上表態支援。從 7 月 10 日起紛紛派人力、機具馳援，協助清理倒伏道路的路樹、散落的鐵皮和中小學校園。國軍也投入幾千人次與重機具協助清理。從報載所知，六都總共動員 472 人，260 輛車（如下表），各有責任區域，每天一早在臺東體育場待命分配工作，受行政院吳宏謀政務委員指揮調派。
六都支援臺東縣道路清理及學校環境清理統計表
資料來源：聯合報，製表：蘇雅婷
六都機具人員到位，光是車頭前掛紅布條標注來自何處的架勢就很驚人，臺東連一塊印字的紅布條，都要到高雄印刷再送回來，經費不足就更不用說了。看到國軍和六都環保局人員在路上開小山貓、吊車、抓斗車清理環境，著實令人興奮，是鄉下窮酸縣民看到六都新式設備的豔羨，也感佩其團隊搭配的工作效率。
但清理道路的順序為何？物件選擇為何？邏輯為何？訊息無法透明，只好日日監看橫阻在路口的鐵皮屋頂，何時會被拆解，社區垃圾何時能清運走，耐心等待。
宣誓復原的假象，讓偏鄉和農民再被次等化
7 月 13 日 臺東縣長黃健庭召開尼伯特颱風重建說明會，表示「臺東站起來了」，市容已恢復九成，力拚 15 日完成災後復原工作，16 日起各項活動恢復正常。與知本飯店業者同聲號召來臺東觀光與消費，並預告 16 號將在知本溫泉舉辦的熱氣球光雕音樂會。（參考：熱氣球光雕感恩 黃健庭：幫台東就來觀光）縣長此語一出有人叫好，有人大罵，叫好的是飯店民宿等仰賴觀光財的業者，大罵的則是才剛復水復電，終於得以跟外界連繫的鄉村地區，還有損失慘重無語問蒼天的農民。截至那時，還有山區 335 戶停電修復困難。（參考：尼伯特颱風各單位處置工作資料彙整）
縣長的宣誓雖有助提振臺東觀光與士氣，卻形塑臺東已快速復原的假象，募款力度大大衰減，志工停止招募，六都和行政院支援撤離，錯把臺東市容的復原當成臺東縣的整體復原，除了有掩蓋地方政府重建效能不彰之嫌，對極需資源進入的偏鄉和極需志工協助清理農園的農民們，無異是再被次等化的打擊。
臺東縣長黃健庭（中）與太麻里鄉長程正俊（左）視察香蘭村舊香蘭聚落
許多偏遠山區道路不通，斷水斷電又斷訊，災難訊息傳不出來，救災資源亦難以進入，孤島中的孤島效應很容易就在處處高山阻隔的臺東發生。當臺東市首先獨攬大部分救災清理的資源與目光後，本該要將關注焦點轉向鄉村與農業損害救援，但抽走人力，回到常態的政策宣示，卻強化中央和六都只看見臺東市，看不到其他偏遠地區。
如果我們感嘆臺東人處境邊陲，城鄉差距，資源分配不公，救災時，我們是否也複製了同樣的邏輯，加深市區與鄉村間的差別待遇，惡化城市對鄉村的吸磁效應，讓原鄉更加空洞化？
再者，受災並非不能鼓勵遊客觀光，臺東觀光的吸引力本來自好山好水，親臨臺東正是要見證大自然無情的破壞力，乘著熱氣球飛上高空，看見受傷的大地，看見人為設施的渺小脆弱，燃起敬天畏地的謙卑情懷，協力更弱勢者度過難關。同時讓外界看到臺東下一階段的家園、農園重建，更需要有能者幫助，而地方政府應該繼續扮演內外媒合的角色，這才是協助臺東人站起來的意義。
可惜，結果卻是以恢復 9 成的假象，拿熱氣球當賣點，填補觀光業者損失的招攬舊詞，掩蓋掉既存於臺東縣內的階級矛盾，把觀光業者和弱勢居民的重建利益對立起來，讓災難變成自我消費和被別人消費的工具，更強化了臺東是服務都市人的「後花園」邏輯。
無怪乎在熱氣球光雕音樂會後，有知本地區里長抱怨山區路面和災後垃圾清理未完，觀光客到來後造成塞車，垃圾爆量，除了更增加困擾，還被觀光客抱怨到處都黑漆漆，說已恢復根本騙人（道路路燈尚未修復通電），實在得不償失。
尼伯特一週後，「台東不一樣」粉絲團發出的照片／圖片來源：「台東不一樣」粉絲團
救災重建，中央與地方政府責任不清
重大災變，地方政府人力和經費有限，需要中央政府立即投入資源來支援應變，中央與地方需密切合作。但是，到底誰來為救災和重建負主責？中央、縣轄市到鄉鎮公所間的三級政府關係，這次反映在尼伯特風災救援工作上，讓人非常無奈。
首先，尼伯特救災重建為何等到林全院長指示，政策才明確？有前議長為臺東縣政府緩頰，說地方人力和經費不足，救災政策需中央核定，地方只是執行中央政策的角色。事實如此嗎？檢視「災害防救法」共 52 條規定，裡面將災害應變體系定位在各層級首長僅相互會報，各項計畫由中央核定，但不同層級政府該誰負責，卻非常不明確。
確實，第 5 章「災害應變措施」第 27 至 31 條內容中，規定了很多應辦事項，但這些事項由誰來辦？是「各級政府」。不辦或無法辦怎麼辦？由上一層級政府協助。上一層級政府不協助怎麼辦？唉！真希望送去法辦。
再者，這麼多應辦事項，人力和經費來自何處？分工為何？法規規範也明顯不足。無怪乎每次災後往往上演中央和地方政府鬥爭戲碼，居民莫可奈何，只能哀嘆法令保障不足，或看各受災區爭取媒體和政治力關注的本事了。
2016.7.14 國軍協助清理房屋毀損廢棄物
重建的需求，政府與居民認知落差大
關於救災及重建工作內容重點，災防法所制訂的應變措施集中於災前防範、災難通報、避災疏散、硬體人力調遣和救援管理等，但人民所關心的自家生命財產安全復原和重建，僅見於零星救助措施。在金錢救助方面，通常要達到「房屋毀損不堪居住」程度，政府才給予「安遷補助」每戶每人 2 萬元，每戶上限為 10 萬元，並不適用於尼伯特風災大規模屋頂破損情況，因此行政院首開先例給予「房屋毀損專案補助」每戶最高 2 萬元。
其他補助則包含：死亡、失蹤、重傷救助、生活扶助（安遷、住宅重建重購、租屋、淹水救助、緊急物資賑助、生計困境、臨時工作、特殊事故慰問、保險便民措施）、農林漁牧救助、租稅減免、企業復原等（參考：尼伯特颱風災後救助及便民措施一覽表）。然而，規定多如牛毛的救助措施，大部分卻只適用於中低收入戶。救助金額杯水車薪，而且必須要進入政府繁雜的申請手續中，對很多偏鄉居民，尤其是原住民部落的老人而言，光要取得資訊就有困難，遑論看懂辦法，申請救助。即使行政院長林全指示農損和屋損補助「從簡、從寬、從速」，也因法規未鬆綁，公務員難以落實。農損補助期限也是拖到最後一刻，才又終於放寬了幾天。
2016.7.20 行政院長林全二度視察
在中央和地方協調的重建工作重點方面，也見政府和民間需求出現極大落差。民眾為房屋修繕，擔心沒錢、沒工、沒料，至今風災已過 2 個多月，強颱莫蘭蒂都再度來襲，修繕工作卻多還未完成。經濟規模甚小的臺東修屋產業，無法在短期內消化大量修繕工程需求，價格哄抬也讓居民望之卻步。臺東還有許多住戶，根本負擔不起十幾萬元的屋頂修繕費用，或貸款、或向親戚借、或等待慈善團體援助，更差的就用帆布遮頂度日，等有錢後再做打算。
民眾居家重建工作，除 2009 年所訂「莫拉克風災重建特別條例」，至今未有法規給予積極協助，但對於房舍全毀者，投注一生之力所蓋的自有房舍毀於一旦，一般人很難再買一棟回來，因此成為嚴重的居住問題。在私有財產當道的現代社會，民眾房屋因天災損毀的重建，到底是誰的責任？個別家庭、政府還是慈善團體？
以現在的制度看來，似乎歸諸於個人責任。原本對於社會安全網漏接的中低收入戶，尚有諸多慈善團體和宗教團體會去做部分承接照顧，只是，此次社會安全網漏接的族群已達眾多經濟收入低的違建戶，連政府的補助都拿不到。
災難頻傳，我們究竟能進步多少？
9 月 14 日莫蘭蒂強颱再度造成臺東、屏東、高雄、澎湖和金門嚴重毀損，未知這次是否適用尼伯特風災的屋損專案補助。但面對極端氣候，規模越來越大、越見頻繁的颱風，實在要開始思考災後的房舍重建，如何避災，政府政策如何給予協助。
在新政策未制訂前，政府並非不能扮演更積極的角色。例如，臺東縣政府本可進行調查，整合資訊，向其他縣市求援，加速民間修屋或民間資源的媒合，可惜縣政府未扮演這樣的角色，使弱勢者只能躲在眾人看不見的角落，暗夜哭泣。至今，政府應該都還不知道，臺東到底還有多少戶房屋災後未修繕。
臺灣人對風災的耐受力強韌，但我們對災害防治與重建的政策卻還很落伍。猶記得莫拉克風災發生之時，社會各界大聲疾呼要成立災防專責機構，但在莫拉克重建條例 3 年執行完畢後，大家似乎就忘了教訓，而莫拉克風災重建所累積的經驗，彷彿沒經歷過般，至今未建立更親民的資訊、制度和標準化作業，每次受災，民眾如無頭蒼蠅一般，臺東縣政府提供資訊混亂、不透明及不親民，訊息發佈水準若此，實應大力整頓。
如果說，莫拉克風災教給我們的是異地安遷、國土規畫與山林保育等警訊，尼伯特 17 級陣風給我們的教訓則是瞬間大規模的摧毀力，莫蘭蒂超級強颱旋即又應驗了同等的摧毀力，再加碼雨災的侵害，破壞力之驚人，超乎我們想像。天災不可擋，但難道我們只能禱告祈求災難不要來嗎？每次都只能對賭災難不降臨我家嗎？
是時候檢視修正我們的災防政策及國土規畫政策了。臨時性的災害應變任務編組，已經無法因應極端氣候下、極端毀滅性的破壞力所需要的立即復原力。更重要的是，在每次責罵政府救災進度緩慢、救災靠人脈關係的同時，我們急需建立防災和復原的新制度。它不僅需要政府的革新，更需重新檢視土地政策，限制人為開發破壞，更需要民間社會的組織力。
尼伯特風災重建簡要大事記（整理：蘇雅婷）
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