百年強風肆虐後 2 個月，臺東重建問題再浮現
編按：
今天（9/8）是百年強風尼伯特襲臺滿 2 個月。此次臺東經歷半世紀以來重創，NPOst 訪察部落時，許多族人紛紛苦笑，說自己大半輩子來沒見過這麼「狂」的颱風。暫且不談百萬以上、幾年無法復耕的農損，以及受到垃圾堆積嚴重傷害的溼地生態，許多家戶如今最迫切的是屋頂全毀半損，幾十萬的修繕經費卻不知去哪籌。時至今日，以香蘭村為例，還約莫有半數家戶僅能抬頭望天自力救濟。
然而，縣政府、水保局、營建署不是都有補助可申請嗎？可正如文中所說，詢問這五成漏網災民「怎麼不好好掌握機會」是很粗魯的問題，因為「不是不想，實為不能」。本文要爬梳清楚的就是災後的補助管道，以及一個地區原本的弱勢（老弱、獨居、違建戶、外出工作、無文書作業及政策理解能力、無正確訊息管道來源），是如何在一個行政體系下二度被淘汰，在重大災難後成為弱勢中的弱勢。
而這，都是在災後數月，各方關注退燒，外界援助陸續退場後，才能看得清的形勢。也是災後至今，更值得每個人繼續關注的重點。
尼伯特颱風已經離開臺灣 2 個月，臺東太麻里鄉香蘭村下部落的住戶楊先生還在苦笑，「是不是不能靠政府，都要吃自己？」56 歲的他有著長年工地人的黝黑膚色，濱海的家就在太平洋邊。尼伯特來的那一個午夜，他與寡母一起望著門前鄰居家的倉庫，「一下子就飛走了喔，飛到哪裡去不知道啊，接著看到水塔也在飛」。早已習慣颱風的正港臺東人正詫笑這次風災非往昔可比，才突然反應過來，「我們家屋頂的瓦片也開始飛了！」他形容瓦片像是跳舞，先是 1 片 2 片，原本固定的鋼絲與釘子鬆脫，緊接著片片掀起，狂風湧進讓一個家開出 3 個大洞。
楊先生家不是特例，位在香蘭村下部落尤其濱海這一邊，7 月 8 日尼伯特過境後，有 2 棟房子全毀，主要建物外獨立的簡易倉庫、廁所，甚至水塔都幾乎移位或飛走。香蘭村大部分建物年代久遠，屋頂是由鐵皮或灰瓦所覆蓋，這一夜狂風四起，幾乎無一家可倖免頂上開洞的命運。
楊先生新蓋好的廁所與破掉外露的馬桶
據當地住戶口述，颱風肆虐「也不過就是午夜到凌晨那 3、4 個小時的事」，卻是在香蘭住了一輩子也沒見過的場面。在已經沒有電力供給的深夜，沒有一個人能睡著，就著微弱的餘光看著外頭瓦片、樹幹、水塔「像刀片一樣飛來飛去，武俠電影都拍不出來」。
颱風過境的當下，臺灣北部與西部撿到一個無風無雨的颱風假，到了第二天，東臺灣的災情才炸了開來，大量的善款、物資、志工進入，總統蔡英文、行政院長林全，在災後第一、第二天親臨現場視察，做出「風災讓臺東人受苦了」、「放寬民眾風災救助標準」等體恤聲明，而臺東縣政府也果然兵貴神速，災後第一週發出「恢復 90% 市容」的新聞稿並宣布志工招募結束，到 8 月 1 日後則感謝各界捐款，關閉帳戶。
然而，臺東那麼靈巧的符合外界期待而恢復了嗎？資源足夠且都到了該去的地方？楊先生的苦笑所為何來？
楊先生（右）與媽媽
補助看似多樣，總是錯身而過
尼伯特颱風在事前便被預測為「穿心颱」，主要橫掃臺東市區、太麻里鄉、卑南鄉，造成農損、屋損無數。太麻里鄉的香蘭村，戶數約 360 戶，9 成房屋在此次風災受損。為了讓老百姓可以儘快修復家園，臺東縣政府發出的補助主要有「已達不堪居住的安遷補助」與「未達不堪居住的專案補助」2 種。
細看條件：安遷補助需要達到的標準是「屋頂塌毀面積超過 1/3，設有戶籍並有居住事實」，補助每人 2 萬元，每戶以 5 人為上限，最高 10 萬元；而專案補助則是分項補助屋頂、落地窗、鐵捲門、水塔、門窗、採光罩等，每戶最高以 2 萬元為上限，申請日期皆是 7 月 29 日截止，兩者只可擇一。
除縣政府補助，農委會水土保持局臺東分局亦有美意，以農村再生基金，協助災民修建破損屋頂、牆面，以「美化」名目，只要有損壞就可提報，最高 15 萬，申請截止日期為 9 月 5 日。審核通過後，民眾需先自行雇工購料，年底再備齊收據、簽到單等核銷。內政部營建署另有房屋修繕貸款，前 3 年免息補助，至 8 月 31 日申請截止。
那麼香蘭村申請補助的狀況如何呢？截至目前為止，鄉公所統計安遷戶通過 38戶、專案戶通過 112 戶，初次申請不通過、陸續申覆件數鄉公所則不願透露；另申請水保局補助的件數共 27 件。總計屋損後有機會拿到公部門補助的住戶，放寬估計約莫 5 成。但像楊先生這樣另外 5 成的住戶，是每個申請案都被打槍，一毛修繕費都無法從政府補助而來。
舊香蘭的阿嬤家還用帆布蓋著
風災當天，楊先生家的屋頂便承受不住而垮下，在這 2 個月間，他已自行將破掉的屋頂與吹翻的廁所重新修繕起來，「怕再下雨啊」！他花了大約 21 萬，來源是他今年過年期間因職災，從 9 米高的新竹工地摔落後得到的保險金。楊先生傷癒後返家休養，年邁體衰只能打零工，偏偏遇上颱風劫，保險金幾乎用罄，「整個頭幾乎都在燒」。
問楊先生家裡明明屋損那麼嚴重，為什麼會申請不到安遷或是專案補助呢？他搖頭說不知道，被打槍也沒有告知緣由，申請文件村幹事那裡應該有一份吧？他說忘了，也沒有留下副本。他仍然不知道自己為什麼不符合安遷或專案補助標準，也不知如何備齊「可以合乎標準」的資料，替他整理環境的堂弟楊維洋補充，屋頂 3 個大洞的總合粗估約是 10 個國小課桌的面積，但他們所送上去的照片並不清楚，也沒有詳細說明其占主體建築的比例。
在災後，楊先生自知自然災害無法埋怨誰，且每一個家庭都需要幫忙，他住得遠一點，協助慢一點沒關係，但是「什麼都沒有」，他便有些疑惑。自己家不算重災害嗎？而他也一直不懂上網，雖然知道要跟外面的人問訊息，「但工作都做不完了」、「迷迷糊糊一天就過了」。
水保局的善意他也無法考慮，因為他早在水保局要審件的 9 月之前就著手整理家園，此專案無法回溯修繕好的住家；但從另一個角度來說，除非家中受災實在輕微到可以遲至 9 月審件，或真的無力、無人整理，一般受災戶誰能在氣候萬變下撐到 9 月？如果本來就有個十幾萬可先墊付，又何必非得痴等年底的核銷？美意一場卻不是每個人都領受得起。
8 月 29 日，楊先生在姊夫告知下，突然得知似乎還有一個補助申請（內政部營建署）即將在 8 月底截止，但姊夫也是聽人家說的，這個訊息的真實性與又要準備什麼資料仍然如同這 2 個月的風災人生一樣霧煞煞，楊先生與姊夫索性拉開啤酒拉環，「喝酒啦」！
補助的門檻，各憑本事才跨得過
香蘭村村幹事指出，楊先生家送來的照片雖有照到屋頂破洞，但看不清楚破洞總合在主建物中的比例是否達到 1/3，而等她終於家訪到楊家時，她也清楚楊家的確算是「嚴重的」，但楊先生已著手修繕屋頂，無法回復當日情狀以佐證殘局。這也是大部分家裡若只有老一輩的香蘭村人所遭遇的難題──沒有人協助他們要如何說明受損比例，如何拍照、提交政府所需資料。
香蘭村村長蕭惠明自己家則是整個屋頂完全掀開，還在整修中。對於民間湧進的物資與善款，他盡量「拆分到每一戶有來申報災害的都可以分得到」，照顧到「勉強的公平」，但對於來自政府的補助能不能著實下達每一個需要幫助的百姓，他直言，「要看照相技巧」。
村長蕭惠明家屋頂全毀
8 月初，關心臺東災情的臺大社會所博士生林傳凱與幾個朋友一起到臺東訪查，初步訪查 10 個大小不同的村落，林傳凱說，雖然臺東縣政府已經宣布救災結束，以熱氣球季迎來觀光，但他在十幾個村落所見，許多老人還是遺漏在救災網絡之外，香蘭村位於台九線海邊的下部落村民便是如此。
「新香蘭下部落還算幸運。」林傳凱說，畢竟整個香蘭村算是所謂的「明星災區」，物資湧進容易。再不濟，民間人力、物資湧入受矚目的聚落時，多少也會注意到緊鄰的下部落災損，但更分散的北坑、中坑、南坑、溪底、山棕寮、北里村等漢人聚落或原住民部落，更是無人聞問。村落中許多年輕人都外出工作，老年人使用網路的比例又很低，無法及時掌握縣府第一週於網上公布的救助訊息，雖然政府的救濟管道「名目上有房屋修繕，卻沒有一戶是用到縣政府的錢」。
林傳凱想問的是，這次風災，縣政府設計的災後訊息流通機制，是不是無法確實深入受災家戶？當縣政府的新聞稿一再更新慰問金與補助戶數字時，卻有一大群人遺落在這個救助網絡外，無法及時獲得訊息，無法明確掌握官方擬定的申請條件，也不熟悉如何與民間資源連結，使外界的援助者鮮少聽過還有這些聚落需要援助。
明明補助名目繁多，詢問漏網災民「怎麼不好好掌握機會」是很粗魯的問題。對於比較小的聚落來說，實務上臺東面臨青壯年外移，留在家鄉的幾乎都是較少使用網路的老人，也有不少是職災或失業返回部落的人口。林傳凱指出，這些 70、80 歲的老人，頭幾週都在煩惱家中災情、整理打掃，又過了幾週好像透過口耳相傳聽到了什麼消息，傳話的人說得不清不楚，等到再下一次詢問，「唉，申請時間都過了」。林傳凱質問，一個好的災後資訊流通設計，是不是不應該只觸及一個關鍵的節點，接下來只能讓其他人口耳相傳去打聽，然後「知道就知道，不知道就拉倒」。
另外，臺東還有層層疊疊、難以釐清的土地脈絡，很多無法適用任何補助的災戶，正是所謂的「違建戶」、「加蓋戶」，或「籍在人不在」、「人在籍不在」。他們需要外出打工、需要外出看病、需要返回老家時有簡陋的鐵皮屋棲身，處於最弱勢的族群在合法的資格審核途徑中卻被優先除名，是不能不解的難題。
不能不提的是，臺東有不少聚落，一個行政村下會同時有阿美、排灣、客家、福佬等不同群體混居，形成數個小的自然聚落。族群間凝聚力強弱的實力之別，也造就了資源、資訊普及與公平的難度。地方上族群混居、各有地盤，關係錯綜複雜。人心與人性往往在災變後才開始發酵，在在考驗歷史恩怨，以及如今是否能重建的信任關係。
作為統籌所有資訊的官方救災體系，應讓每個居民都有機會獲得正確訊息，並且得到實質、妥切的幫助，也讓災變的結果有更大的餘裕走向喘息修復，而不是增生更多的嫌隙。掌握資源並有權分配的地方政府不能不知道其重要性，當然，也不能裝不知道。
延伸閱讀：臺東風災專題
