小蝦米 NGO 槓上大鯨魚,政治不是只有國家玩得起

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開發中國家的發展建設,不是自掃門前雪,除了提供開發中國家融資的國際組織,如世界銀行(World Bank,簡稱「世銀」)等,NGOs 也運用各種管道與世界銀行等融資機構角力,試圖改變開發中國家發展的走向。

任教於日本阪南大學的段家誠教授,對於國際關係的觀察視角有別於一般以國與國之間的互動為中心。段教授在台灣出版的專書世界銀行與 NGOs:中止納瑪達水壩計畫中的倡議型 NGO 影響力,即研究倡議型 NGOs 如何影響世銀的貸款決策,進而影響開發中國家的命運。

小蝦米搏大鯨魚,NGOs 善用策略影響世銀

為什麼倡議型 NGOs 要介入開發中國家的開發計畫?在納瑪達水壩開發案的脈絡裡,1985 年後,印度政府向世銀申請貸款,預計在境內納瑪達河流域上建造大型水壩。世銀內部專家與 NGOs 評估,這項工程可能造成水壩附近的生態遭到破壞,當地居民也面臨迫遷與安置。縱使有這些風險與顧慮,世界銀行仍然執意提供印度政府融資。當地居民因為沒有獲得政府合理補償的保證,發起了反抗運動,1980 年代後半開始,消息從印度國內延燒到國際,美國與歐洲的 NGOs 也群起響應。

段教授分析到,在納瑪達計畫案裡,NGOs 與政府之間的關係有三層:當地 NGOs 抗議當地政府;國際 NGOs 抗議國際組織(世銀);同時,因為世界銀行的資金來自於已開發國家,如美國、歐洲各國、日本,所以 NGOs 另一個策略是遊說參與世銀的加盟國,要求其議會與財政部對世界銀行施壓,影響力比直接向印度政府與世銀抗議大得多。

納瑪達計畫終止的關鍵之一,是日本政府在國內 NGOs 的倡議行動後,停止追加日本發展援助(ODA)對印度政府的貸款。段教授的研究凸顯了 NGOs 與公民社會對國家發展與國際事務的影響力。這樣的影響力總是在以國家為中心的研究視角或媒體報導中被忽略,使公民低估自己手中握有多少改變的力量。

段家誠教授

圖說:段家誠教授接受 NPOst 採訪

二十餘年後,納瑪達經驗消逝?

NGOs 倡議的動能,並非時時都保持與納瑪達計畫案發生的時代一樣高昂。1993 年3月底,世界各國 NGOs 成功阻擋納瑪達水庫計畫,NGOs 的倡議事蹟被寫進教科書裡;2000 年以降,納瑪達的經驗卻逐漸被日本年輕的一代遺忘。

「納瑪達水壩」成為 NGOs 成功對抗政府與大型國際組織的象徵,但現在,人們對納瑪達的記憶不復從前,現實是 NGOs 的成分也十分歧異。段教授指出,NGOs 也有多樣性,不同 NGOs 與政府間的關係也各異。受日本泡沫經濟衝擊,「倚賴政府、想獲得世銀跟日本政府資源的 NGOs 越來越多,批判性也減少了。」雖然以 NGOs 的形式存在,但這類較親近政府的組織,卻由政府帶領業務方向,並可能有機會與世銀合作。

因為國際形勢的轉變,開發中國家的發展方向也開始出現新的影響因素。段教授發現,歷經納達瑪計畫後,世銀開始嚴格看待牽涉環境影響與人權爭議的開發案,出資的標準提高,審查也越來越小心;但中國開始單獨成為另一個國際發展的資金提供者,柬埔寨、尼泊爾等國的開發案,背後隱藏的是中國的援助與支持。看起來,這與過去 NGOs 面對世銀這類大型國際組織的景況又不同,對監督大型開發計畫案的工作來說,代表需要重新累積經驗,尋找突破重圍的新路途。

國際志工,從瞭解現場開始

在台灣,國際志工十分流行,但「服務污染」的爭議未曾稍歇,如何在擔任國際志工的過程避免本位主義,而不是用先進國家的眼光看待受助者?段教授曾造訪許多開發中國家,所以在訪談的過程裡,NPOst 也問及段教授對服務污染的看法。

段教授認為,擔任國際志工時,先傾聽當地居民的聲音是很重要的步驟,建議先觀察真正的需求,瞭解現場後,再思考要做些什麼。納瑪達計畫案裡,「水壩」象徵著「進步」,但這張進步的藍圖卻與當地住民對居住權益與環境保護的要求衝突。雖然大型開發案的規模跟個人擔任國際志工有差距,兩者仍蘊含相似的情節,可以交互參照。

(採訪:陳妤寧;整理撰文:陳妤寧、孫語辰)


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