海外 NGO Worker 專欄：當人道遇上發展，聯合國也失能
編按：
英國《衛報》每週二刊出 NGOs 援助工作者的甘苦談，NPOst 每週精選一篇編譯。
適逢聯合國正在改選祕書長，以及伊斯坦堡人道高峰會昨天剛剛落幕，再加上今年是全球永續發展目標（SDGs）實施的第一年，聯合國這個組織的發展與人道援助效能也不斷被討論。臺灣雖然因為複雜的政治因素而使傑出人才無法進入聯合國體系任職，但海外援助團體不乏碰見聯合國體系出身的同事與思維。了解這個龐大的全球組織如何緩步前行，是臺灣培養國際視角的一片重要拼圖。
翻譯／徐藝瑋
許久以前，在衝突區，我第一次聽說「整合人道救援與援助發展」的需求。
從那時候開始，我不斷聽到這樣的討論，嘗試縮減兩者間的隔閡。從前任（第七任）聯合國秘書長科菲·安南 1997 年的改革計畫開始，到 2015 年人道援助財務高階專家小組，以及印尼的海嘯災區亞齊、南蘇丹的朱巴、肯亞的奈洛比等援助工作者集中的酒吧吧臺邊。然而，橫在人道救援與援助發展間的藩籬依舊存在。
我近期工作的國家在數年的相對和平後再度爆發衝突，當我抵達時，我注意到兩個獨立的評估工作在進行，一個是常見的國家發展評估，一個是人道需求調查，二者分別由國際型的援助發展和人道救援單位所管理。
很明顯的，雖然兩個單位有截然不同的功能和角色，但要解決的問題是相同的。相同的工作，不同的單位重複執行，並分別配合不同的匯報系統：聯合國發展行動協調辦公室（DOCO，Development Operations Coordination Office）和聯合國人道事務協調廳（OCHA，Office for the Coordination of Humanitarian Affairs），兩者間鮮有共事與合作交流。
接下來幾年，我不斷在參加雙方相似但無止盡的協調會議，並將報告分別餵給發展援助與人道救援兩個系統。這種荒謬的體制與設計令人無從理解，不論從效率、邏輯或實務上來說，雙重系統都一無是處，甚至成為解決問題的敵人。
當我和圈內人討論如何解決這種無謂的區隔時，甚少人──即使是協調專家──能提出實際的解決方法。而這個現象多年來的代罪羔羊，卻不是當地援助圈內的任何一人，而是遠方的捐款人。
在我看來，造成隔閡的原因很簡單，就是結構設計的漏洞。一個系統如何被設計，決定了它運作的成效。如果我們希望抹除人道救援與發展發展間不合理的高牆，就需要從源頭來改變兩者的組成方式。尤其在剛結束的伊斯坦堡人道高峰會中，我們也無法再奢求相同的聯合國制度能帶來不同的成果──這在根本上就是一種愚昧。
聯合國秘書長潘基文日前指出，目前的人道救援系統因管理和財政架構而導致橫向溝通失效，失去協同作業的加乘優點。2015 年 9 月歐盟同樣聲明，人道救援與發展援助兩者間的合作需要從頭塑造，否則難以強化各自的功能。
事實上，這都只是老掉牙的明顯事實──人人都同意制度需要改變，但這樣的共識往往在真正要著手變革時潰散。
我想，當潘基文推動舉辦人道高峰會時，就已經預見在沒有政府強制力的情況下，聯合國體制必須主動展開變革。畢竟，任何曾經在聯合國工作，或和聯合國合作的人都知道，聯合國的人道救援與發展援助系統必須改革，或者用聯合國的說法來說，是需要被「強化」。
其中，影響成敗的 3 大關鍵角色，即是潘基文、聯合國開發計劃署（UNDP，UN Development Programme）署長海倫克拉克，以及 OCHA 處長史蒂芬·歐布萊恩。然而，要在峰會中順利推動改變，這 3 者是否有充分的政治力和毅力，我仍持保留態度。
但若暫時放下這些，單純想像他們若順利推動變革，此後，我們的工作會是什麼樣呢？
- 永續發展目標將成為人道救援與援助發展任務能倚賴的方向架構。
- 在國家層級中，只會有一個體制負責執行和評估人道救援與援助發展成果。
- 國家級的人道救援與援助發展單位得以合併，單一組人馬與政府將能交流合作，推展聯合國任務，並依聯合國機構間的常設委員會規範行事。
- OCHA 的財務追蹤系統和 OECD 發展促進協會的工作將能合而為一，僅有一個單位會追蹤、報告並分析任務財政，而資源分配的架構將單一化並同時衡量救援與發展的結果。
- 在複雜的緊急人道事件中，將只會派遣單一的協調團隊，在發展和救援的雙重監督下，確保趕赴任務的各救援單位能緊密合作。協調者能被賦予更多實權，並可指派特定單位於指定時間、地點展開援助，讓最迫切的需求能被滿足。
聯合國祕書長潘基文在伊斯坦堡人道高峰會開幕典禮
潘基文應該要能在人道峰會中傳遞這些訊息。就如他自身所言：「國家政府、國際救援和發展單位從此能以不同的方式互動合作，勝過一一協調各單一任務和計畫。更高層次的合作與互補，將讓永續成為可能。」
噢別忘了，除了不同層次的成果，我們還可省下許多時間和無謂的協調工作。你說誰不喜歡？！
