國際:防止下一個食物危機,各國領袖必須重視出口管制影響糧食安全

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原始來源,2012年8月23日。

 

糧價又上漲了,而且非常快速。根據聯合國糧農組織FAO的報告,全球糧價光在2012年7月就上升6%。炎熱與乾燥摧毀了美國部分的玉米和大豆生產。俄羅斯、烏克蘭、哈薩克等也因天候不作美而減少小麥出口。縱使糧價仍然維持在2011年2月的高峰之下,且也還不到國際危機的標準。但是目前的狀況隱含許多需要關注的事情。事情沒有更糟,是因為有些國家在近年已經針對糧食短缺採取一些措施。

在美國和西歐等高收入國家,快速上漲的糧價對低收入家戶產生非常真實的衝擊,讓他們在錢的運用上更加拮据而無選擇。在低收入國家,較高的糧價則直接造成攸關生死的決定,特別是那些對於糧食仰賴進口的國家的低收入人民,例如安哥拉、埃及、突尼西亞。糧價上升也會產生社會動盪,近年來的事件都是如此,並且消耗大量的國家預算來補貼糧價。

面對快速上漲的糧價,政治領袖經常面對一些嚴酷的抉擇:如何穩定或翻轉上升的趨勢?對於那些需求是真實且精確的人,價格的上升或供給的短缺應該如何回應?為了回復大眾需求,有些出口國家限制本國農產出境。例如出口配合、出口稅、或直接禁止。中國選擇對穀物出口課稅、印度在2007禁止小賣出口。

但縱使出口轉至在國內糧食安全的名義下被直行,最終目標卻很少達成。農產品市場的扭曲經常對國內經濟造成相反的、意料之外的結果。有些是立即產生的,例如國內低收入農戶被迫以低價在地方市場售出農產品。有些是長期的,例如抑止農民種植擴大耕種面積或增加投資在種子、肥料、灌溉等之上。在某些案例中,農民甚至會決定減少國內生產,縱使世界糧食已經短缺。這些情況隨著時間過往,都會傷害地方的消費者。此外許多減少農產品輸出國家失去長期的外銷市場,因為進口國會尋找他們認為更可靠的供應者。於此同時,較高的海外價格會吸引其他地區的農民擴大種植,對於實施出口管制國家的市場減少供給,於是加劇了糧價升高。

全球的尺度下,糧食主要出口國的農產品輸出管制危害了許多其他國家的糧食安全。他們移除了世界市場中大量的基本糧食(如玉米、稻、小麥等),於是增加了已經在上升且不穩定的國際價格。國際糧食政策研究所發現,2007-2008糧食危機中,一些國家的出口管制造成了超過60%的全球稻米價格上升

糧價膨脹造成缺糧國家的過度補償,例如恐慌性的購買與囤積,也會進一步抬高糧價,並且對脆弱的人口施加更大壓力。這些反射動作應該要避免,因為這只會使情況更糟。

更廣泛地說,任何實施出口管制、囤積、或類似扭曲市場政策的國家,會引發惡性循環,使其他政府也必須在考量自身的情況下以類似的政策回應。

資料很清楚顯示,基礎點在於糧食安全不能被視為一種零和遊戲。基本糧食的出口管制(縱使是出於好意保護國內消費者的措施),會導致世界糧價上升並最終同時威脅到國內與國際的糧食安全。糧食出口國的出口管制對於上億糧食進口的發展中國家人民傷害特別大,對那些人來說,縱使是一點點的糧價上升都會是致命的。

美國已經積極地在多邊論壇中尋求移除所有農產品出口限制的協議,確保各國不會在未來再度實施。有些人已經開始呼應。去年G20首長就推動移除糧實出口管制,而接下來在海參崴舉行的APEC也會提出。

該是世界各國領袖重視出口管制影響糧食安全目標的時候了。藉由人為出口管制的方式將穀物留在國內,或許會讓領袖們短期得利,但是對於其他國家人民則是巨大傷害,更不用說他們自身的國民。

 

 

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作者介紹

吳奕辰

吳奕辰

台大地理系、政治系國關組、及倫敦大學發展研究碩士畢業,去過幾個邦交國,也寫過幾篇關於國際合作發展的文章。博班念一念覺得關在象牙塔太久,耳聞台灣做海外援助的NGO們成立了一個平台,相談甚歡之下毅然投筆從「戎」。

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