陳岱嶺專欄／從盧安達轉型正義思考臺灣傷痕
「轉型正義」四個字，在上週五新任總統蔡英文就職演說中再次被提出，成為公共輿論的焦點之一。轉型正義是個在 1980 年代後期，由於拉丁美洲、東歐及非洲國家政治走向民主化而興起的概念。旨在鞏固脆弱的新興民主之餘，又同時對過去威權時代的國家暴力與衝突進行制度性修補的一個社會與政治改革工程。
可能因為臺灣屬於經濟實力雄厚的已開發國家，我們在討論轉型正義時，似乎都不會特別將國際援助牽上關聯。然而，在很多過去戰亂頻仍、民生凋敝，甫結束內戰或達成和平協議、極需重建的國家中，國際援助在後衝突時代扮演的角色，就不只是協助經濟與社會發展那麼簡單了。
經濟的發展往往基於社會的穩定而生，而真正的穩定又必得來自於一個能夠和平解決衝突的社會。可想而知，當一個社會剛脫離重大的暴力衝突，存在著難以面對的歷史傷痕、不完善不公平的法治系統，以及未被釐清的歷史責任歸屬時，外來投入的援助資源，根本就無法帶起缺乏凝聚力的社會往前發展，甚至因為既有的不平等仍未被彌平，使得發展資源的投入欠缺公平性，加劇不平等的危機。
如果沒有穩定的社會有效使用援助資源，資源的投入就只會形成浪費。這就是為什麼當國際援助進到後衝突時代的國家時，即使轉型正義具有高度的政治敏感性，仍是一條援助者必須與受援國攜手走下去的路。
非洲小國盧安達，莫過於上述透過國際援助實踐轉型正義最顯著的例子。由於國內「圖西」與「胡圖」兩大種族自殖民時代不平等政策以來長久處於社會對立，使得 1994 年內戰方歇後，胡圖族總統在國內短暫和平後意外被暗殺，引爆了全面性的種族殺戮。在短短一百多天裡，盧安達有將近一百萬圖西族人因為胡圖族的屠殺而罹難
內戰最後由鄰國烏干達與盧安達愛國陣線聯合軍事干預，擊敗胡圖族。由於衝突之中國際社會的不作為造成慘重的種族屠殺悲劇，各國與多邊組織在基於國際責任下，陸續在衝突平息後的 1995 年開始，投入大量的援助資源，協助盧安達重建。
別人給錢重建自己家裡的正義，乍聽起來似乎存在著某種荒謬感。然而，轉型正義其實並不便宜，對體質脆弱的國家來說，沒有外部支持，各種改革的實踐談何容易？自 1995 年到 2005 年，國際社會在盧安達投入了將近 27 億美金，協助其戰後重建與發展。其中，總共有 1.1 億美元，即將近 4.1% 的援助總額資源，被投入四個被認為屬於轉型正義範疇的子項目中，包含設立針對大屠殺的刑事審判法庭、設立真相委員會、重組法治與安全系統（司法、警察、刑罰機構及軍事單位），以及對受害者象徵性的或物質上的復原重建（心理衛生的促進、建立大屠殺紀念館、財務補償等）。
盧安達雅瑪塔大屠殺紀念館
「對受害者的補償與重建」聽起來很熟悉吧？諸如 228 政治受難者賠償、訂定和平紀念日，或是設置綠島人權園區等臺灣目前比較耳熟能詳的轉型正義相關事項，多屬於這個類別。然而，如果以盧安達的轉型正義工程來看，這些其實都不是最重要的地方，只占援助額度的 4.5%，甚至也不是最優先的項目，而是直到最末期才開始推動。
那到底各國在協助推動盧安達的轉型正義工程時，把重點放在哪裡呢？答案是放在重組法治與安全系統上。其費用所占的比例，超過轉型正義額度的一半以上。建立健全、獨立且依法行政的法治與安全系統，是援助國與受援國雙邊的共識，以此避免重蹈過去政府失能、放任甚至參與大屠殺的覆轍。從最困難的結構性問題與體制開始改革，才可能建立體質良好的政府，避免國家暴力失控的事情捲土重來。
不過，即便真的在國際援助下付之實踐，衝突後由外國強加的劇烈政治與經濟轉型及改革，也帶出了一系列更為關鍵的問題：「轉型正義」會不會淪為一種西方意識形態掛帥的觀念，以及一系列強迫置入西方正義觀的實踐呢？
盧安達的例子，也許可以給上述的探問一個比較樂觀的答案。如同德國經濟合作與發展署（German BMZ）對盧安達轉型正義援助工作所言：「轉型正義援助是建立在雙邊的協議與盧安達自己的政策基礎上。我們與盧安達政府的共同目標，是改善政府的施政與司法系統，以永續穩定該國的政治局勢。」盧安達政府與援助國一起推行轉型正義的方式，是建立在一個又一個緊密的雙邊合作計畫上，過程中援助者十分仰賴與盧安達政府間的合作關係，援助資源的投入亦尊重該國的政策方向，以及當地文化與價值觀。
這種對在地脈絡的尊重，尤其深刻體現在盧安達的法治改革援助項目中，一個名為 Gacaca 的鄉村法庭。Gacaca 鄉村法庭源自該國傳統的部族會議及宗教性的治癒（Healing）儀式，在轉型正義中則延用了其宗旨，亦即對村落內彼此過去的所作所為進行對話，得到和解，重建社會秩序，以此建立起草根的轉型正義機制。它補足了現代司法體系以刑罰為核心的應報觀，以去集中化的方式，在盧安達各社區推行，並與國家的司法制度以及大屠殺國際刑事法庭等互補，讓轉型正義在基層層次，得以透過集體的參與和平落實。
盧安達中學
如今的盧安達，已然脫離 20 年前的大屠殺傷痕，在經濟、公共衛生與社會安全各方面都得到長足的進步，成為非洲發展最快的民主經濟體之一。這樣的發展結果，倘若沒有針對轉型正義的國際援助，也許並不會這麼順利，社會也可能在發展過程中，要付出更大的代價。
當臺灣還在吵著轉型正義會對經濟發展產生阻礙的假議題時，我們也許可以把眼光轉向遠方這曾經比我們遭受更大痛苦、如今已然告別悲傷的國家。從他們的轉型正義故事裡，思考我們自己的轉型正義工程中最核心的目的，與最優先的實踐為何。一個國家會如何解決歷史留下的問題，也鏡映出他們對於未來發展的想像藍圖。
參考資料：
- Maintaining the Process? Aid to Transitional Justice in Rwanda and Guatemala, 1995-2005. (2007) Germany Federal Ministry for Economic Cooperation and Development
- Transitional Justice and Aid. (2012) World Institute of Development Economic Research, United Nations University
