新任祕書長能夠拯救聯合國嗎?揭露你所不知道的聯合國

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編按:

上週五(4/15),聯合國新任祕書長遴選正式啟動。臺灣受限於國際政治因素,鮮少有人在發展與海外援助領域中能進入聯合國體系任職,也因此對這個影響世界發展甚鉅的全球組織倍感陌生。一年多前,聯合國維和部隊開始不斷傳出性侵與施虐醜聞,本篇即為聯合國至今年(2016 年)3 月為止的助理祕書長安東尼·班貝利(Anthony Banbury)至為重要的沉痛指責。

永續發展目標(SDGs)甫通過的第一年裡,在臺灣汲汲營營想加入聯合國的這麼多年裡,也許我們不該過度美化了這個組織,而應直視愈龐大的組織所面臨的愈艱難困境。

 

翻譯/劉晏汝

過去 30 年來,我大多時間都在為聯合國工作。90 年代,我在海地擔任人權專員,並在塞爾維亞種族滅絕期間前往南斯拉夫。我曾協助指揮南亞海嘯和海地地震災後救助、規畫消滅敘利亞化學武器,最近則在西非帶領對抗伊波拉行動。

我相當在乎聯合國所捍衛的原則,然而這也是我決定離開的原因。

本篇作者 Anthony Banbury

本篇作者 Anthony Banbury

全世界正面臨各式各樣駭人的危機,無論是氣候變遷的威脅,或是恐怖份子在敘利亞、伊拉克和索馬利亞等地攻城掠地,聯合國的存在都是為了對抗這些挑戰,它確實也做了許多無價的事──在南蘇丹等地保護平民、施行人道救援等。然而整體來說,拜大規模的管理不善所賜,聯合國失敗了。

6 年前,我成為助理祕書長,到紐約總部上班。雖然也曾見識過繁文縟節,但我沒想到,這裡充斥著含糊的極權式訓誡和看似合理的荒謬邏輯。就算把一群邪惡的天才關進實驗室,他們也沒辦法設計出如此繁複的官僚體制,即使費盡心力也得不到預期的結果。這個體制就像是黑洞一樣,無數納稅錢和人類的理想終被吞噬、永不見天日。

僵化的人事體制是它的首要問題。聯合國需要盡可能快速的招收頂尖人才,但他們平均要花 213 天才招募得到一個人。更讓許多人驚詫的是,今年(2016 年)一月,管理部門還實施了新的招募機制,使得招募期很可能拖超過一年。

伊波拉疫情爆發時,我極需合適的人手到前線幫忙,上頭卻告訴我,我在南蘇丹的同事在體檢過關前,都無法過來工作。我們當時正在對抗奪走上千條人命的疾病,事態可能一發不可收拾,卻得花好幾週來等待這位健康的同事文件獲得核准。

SRSG visit to Liberia

一直以來,想要加快進度唯一的辦法,就是打破規則,這也是我在非洲迦納阿克拉所做的事。我以獨立特約的方式雇用了一位人類學家,她幫了我們大忙,因為部分地區之所以會出現伊波拉病例,是因為當地傳統的下葬方式無法安全防疫。我們必須仰賴如人類學家這樣的人來了解當地的傳統,才有可能找到方法說服當地人改變做法。據我所知,聯合國在任務中從來沒有聘請過人類學家,那個人類學家後來在我離開後不久,也被解雇了。

聯合國指揮數十億美元的維和任務,肩負終結戰爭的重責大任,卻無法迅速找到人才,或果斷解雇無法勝任的冗員。這顯示聯合國官僚體制扭曲至極,私人決策的危險性竟然高過待援國面臨的危機。

「低度問責」是體制失能的另一個原因。曾經有個大型維和任務的組長明顯失職,許多人曾想方設法趕走他,卻苦無重大罪證。在聯合國,要開除某個人幾乎是不可能的事。過去 6 年內,我從未聽聞有任何國際駐地人員因為表現不好而被處分,更別說開除了。

SRSG Banbury visits Maghuraka MSF Treatment Center in Sierra Leone. Photo UNMEER/Martine Perret. 30 December 2014

另一個嚴重的問題是,許多決策都取決於政治權衡,而非聯合國堅信的價值,或現場的事證。

維和部隊經常在缺乏明確目標和撤離計畫之下,在外執勤多年,不僅限縮各國政府的發展、讓人忽略社會經濟的影響,還花掉數十億美元。1992 年我第一次參與維和計畫前往柬埔寨工作時,不到 2 年便能離開,然而現在,10 年內便能徹出的計畫已經是很少見的特例。

以海地為例,當地武裝衝突止息已超過十年,但一支逾 4500 人的聯合國部隊仍然駐守當地。同時,聯合國也沒有達成原本最重要的使命──協助海地建立穩定且民主的公共體制。選舉因為疑似舞弊而延期,臨時總理表示:「海地正面臨嚴重的社會與經濟困境。」而軍事佈署對這些問題毫無助益。

最悲痛的失敗是位於西非的馬利任務。2013 年初,聯合國決定派遣 10000 名軍警到馬利,以應對占領北方部分區域的恐怖分子。但令人費解的是,我們派出的部隊還未完成反恐訓練,並且被明確告知不要和對方交戰。這支部隊八成的資源都用在後勤和自身防禦,到現在已經有超過 56 名人員喪生。聯合國在馬利的任務,正首度邁向無法脫身的泥沼。

但是!最讓我難過的還是聯合國在中非共和國的所作所為。聯合國在 2014 年從非洲聯盟承接維和任務,我們必須選擇要接收哪一支部隊。在未善加研議的情況下,只因為犬儒的政治考量,我們便決定接收剛果民主共和國及剛果共和國的士兵,完全無視這些士兵曾被舉報嚴重違反人權。這些國家的軍隊接著便時常性侵並虐待當地人,尤其是年輕女子──那些聯合國原本要保護的人。

Senegalese peacekeepers from the UN Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA) Formed Police Unit (FPU) speak with Malians while they patrol outside Mamadou Konate Stadium during a sport event organized by the Outreach Unit to promote peace among the youth.

去年(2015 年),剛果共和國的維和人員逮捕了一群平民,在沒有任何合法依據下毒打他們,導致一人在拘留時死亡,其他人則在送醫後喪命。身在紐約的負責官員對此卻毫無表示,更沒有嚴厲斥責。

因為施虐案例愈來愈多,要求遣返這些士兵的聲浪漸增,與此同時,又有更多性侵孩童案浮出檯面。今年 2 月,我們終於趕走了剛果民主共和國的士兵,但部分剛果共和國的士兵依舊尚未徹離。

1988 年,我接下聯合國第一份工作,在泰柬邊界的柬埔寨難民營擔任人權專員,調查窮人和弱勢族群遭性侵和謀殺的案件。我真不敢相信,我竟然得調查我自身組織的成員,他們在高層官員因犬儒權衡、坐視不管之下,犯下相同或更糟糕的罪行。

我不是第一個警告聯合國官僚體制將阻礙自身維和計畫的人,但是這些批評經常出自一開始就看衰聯合國的人。但我的立場不一樣,我相信為了讓世界更好,聯合國必須成功。

UNMISS Peacekeepers prepare to climb Mt. Kilimanjaro in the name of peace for South Sudan

今年(2016 年)聯合國將選出新任秘書長,各國政府、特別是安理會常任理事國,都必須謹慎思考他們想從聯合國得到什麼。聯合國是和現今時代格格不入的落伍組織,如果它真的想維護和平、人權、發展和保護氣候的宗旨,就必須選出一位勇於大刀闊斧改革的領袖。

官僚體制不能凌駕於任務之上。首要之務是全面檢視我們的人事體制,我們需要邀請外部專門小組檢驗體制,給我們建議;其次,行政開銷總額必須限縮在任務開銷的固定比例之下;第三,管理部門應該交出預算分配的決定權,由另一個獨立單位向祕書長呈報;最後,總部行動各別項目都必須建置完善的考核制度。

聯合國擁有許多聰明、勇敢且無私的人才,但很遺憾地,有太多人缺乏執行該組織任務的道德感和專業能力。我們所需要的聯合國領袖,是將「做對的事」視為理所當然並積極執行的人。

 

原文出處:I Love the U.N., but It Is Failing

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