【活動現場】學不乖!每逢災害必大亂/代價高昂的災後重建課

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圖片提供:鯉魚山成鄉文化會社 蘇雅婷

名稱:公益爆米花#44|百年強風肆虐後,臺東給我們的一堂災後重建課

日期:9 月 29 日(四)

地點:社企大樓 3F 社企小棧(臺北市中山區八德路二段 174 巷 28 號)

時間:19:00 – 21:30

講者:

蘇雅婷|鯉魚山城鄉文化會社成員
楊維洋|Sasalah 阿美部落幹部
林偉聯|長老教會牧師

主辦單位:NPOst 公益交流站

 

回首百年強風尼伯特,那風雨交加的夜晚,來自重災區臺東太麻里鄉香蘭村 Sasalah 部落的楊維洋再清楚不過。當夜的風勢之大,能把重達 100 公斤的直立式冰箱吹到 100 多公尺之外,甚至能把一整塊鐵皮屋頂,從平整吹到扭曲變形。有些住家的牆壁,甚至直接被吹倒。

深入臺東數十年的長老教會對尼伯特這個百年強風非常關心,具統計學背景的長老教會牧師林偉聯實地勘訪後,估計大約有 10,000 片屋頂被吹壞或掀開。林偉聯說,許多受災戶屋頂完全被吹走,「變成名副其實的『透天』厝,嘴吧張開就喝雨水、眼睛打開就看到星星」。也有一些家庭的鐵皮屋牆完全被吹走,只能用紗網勉強圍出一個空間生活。

圖片提供:長老教會林偉聯

圖片提供:長老教會 林偉聯

鯉魚山城鄉文化會社成員蘇雅婷說,尼伯特颱風與過去其他災害的不同之處,在於這次尼伯特風災襲捲了 3 個主要受災行政區的「每一戶」人家。過去大部分的災害只在山區、局部地區,但是這次,在受災最嚴重的臺東市、太麻里鄉、卑南鄉,沒有一戶能倖免於難,蘇雅婷說:「即使你家沒有被吹毀,也會被別人家飛來的鐵皮打中。像我家就被 4、5 片鐵皮打中。」

地球病了,複合式災害成常態

蘇雅婷解釋,因為全球暖化、海溫升高,強烈颱風成為常態,氣象預測也因此失靈。因此蘇雅婷提醒,理解颱風已經不能像過去,只依照氣象預測做防範,「要料敵從寬,」蘇雅婷說:「災難來時每個人都有可能中獎!」

也因為預測失靈,過去只依預測行事的政府單位在這次風災中完全失能,民間自救因此格外重要。在臺東土生土長的蘇雅婷說,理解颱風的狀況,自我防範、自我保護,是在地人必須要做的功課。

而這次天災,除了肉眼可見的損害,災民心裡的煎熬也不小。楊維洋談到大伯家的屋頂被吹壞,房子漏水到完全不能住人,卻又無法申請政府補助時,忍不住哭了。他哽噎的說:「颱風當天 4 個小時的強風,對我大伯他們一家來說是多大的煎熬?而我大伯母在整理家中殘餘時,甚至沒有流一滴眼淚。」

楊維洋大伯家的受災狀況。/圖片提供:楊維洋

楊維洋大伯家的受災狀況。/圖片提供:楊維洋

而楊維洋自己家裡,最嚴重的損害是窗戶,正對窗戶的屋外,有棵大樹直接倒下,樹枝刺穿玻璃,穿進他家。楊維洋膽顫心驚的說:「我爸的床剛好正對窗戶,幸好那時候我爸沒有在睡覺。事後我只能用膠帶一點一點、慢慢把玻璃碎屑從床上黏起來,深怕遺漏了哪一片碎片,刺傷了我爸。」

演講過程中,楊維洋多次提醒大家:颱風來時絕對不要輕忽、一定要緊閉門窗、一定要做擋風措施。對於當天參加講座的城市人來說,這些可能都只老生常談的防災宣導口號,幾次颱風下來,沒有做防護、沒有緊密門窗,好像也沒差。但來自重災區的楊維洋是真心感受到這些小措施沒有做好的後果、親眼見證過颱風的可怕,才如此殷切提醒。

險些傷及楊維楊父親,刺穿玻璃而入的倒樹。/圖片提供:楊維洋

險些傷及楊維楊父親,刺穿玻璃而入的倒樹。/圖片提供:楊維洋

看得到吃不到的政府補助

發生如此嚴重的災害,政府照理應該介入協助。遠在其他縣市的大眾可能也看到臺東市區中華路、臺東太麻里鄉香蘭村不斷出現在電視機上,政府官員與媒體來來去去,臺東縣長在災後第 5 天,就在電視上宣稱:「臺東人站起來了!」熱烈邀請大家前來觀光。

縣長的宣稱,雖然鞏固了臺東的觀光命脈,卻也同時削弱了媒體、外界對於偏鄉受災戶的注意。看在像蘇雅婷這樣了解偏鄉受災狀況的人眼中,縣長的邀請格外令人難堪。

臺東偏鄉救災的實際狀況是:災害通報一團混亂,補助資訊無法統合,補助規定不近人情,政府的善意、民眾的善款,在經過官僚體系層層篩漏後,只有少數人能拿到應該有的補貼。

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關於災害通報的混亂,林偉聯說:「17 級的風,連基地臺都斷了,沒有水、沒有電,要通報沒有那麼容易。」他舉例,有個獨居的阿公住在山上,因為往山下的道路斷掉,他無法下山求援、山下的救災團隊第一時間也根本不知道原來有人住在那裡,直到他的朋友想起來,上山找他,才知道他家災情形極為嚴重。阿公家只剩廁所沒被吹毀,就這樣依靠僅剩的破損屋子,獨自在山上餓了 3 天。

此外,由於風災發生在假日,地方政府首長表現消極,公務單位也對此沒有感覺,通報主要都是民間自己用臉書傳遞。

而補助資訊混亂,則是因為中央、地方政府各有不同的補助措施,在訊息不流通的臺東偏鄉,所有補助名目都只能靠村里鄰居口耳相傳。就算知道補助項目,補助的細節及條件,還是讓很多人暈頭轉向。

公務單位內大排長龍等領補助的狀況。/圖片提供:鯉魚山城鄉文化會社 蘇雅婷

公務單位內大排長龍等領補助的狀況。/圖片提供:鯉魚山城鄉文化會社 蘇雅婷

蘇雅婷舉例,農損補助必須有土地所有權狀正本,但很多受災戶只帶了影本,在市公所前大排長龍,到了窗口才被告知證明文件不符。外調而來的公務人員也不了解,許多老人家為了申請補助,大費周章專程搭計程車下山,窗口一句話就把他們的要求又踢回去。

當時,蘇雅婷眼見這弔詭現象一再發生,忍不住建議市公所的機要祕書寫一張流程表,至少貼在門口,讓老人家不用大排長龍,機要祕書滿口答應,最後卻不了了之,蘇雅婷鍥而不捨又去追問公務人員,為什麼沒有看到流程表,窗口卻忙得連好好回她話都沒空。

即使清楚補助條件,對於偏鄉長輩來說,申請補助仍是一大難題。

「你以為受災戶會寫申請表嗎?」林偉聯推翻一般大眾對受災戶的平板想像,他說,所有的申請表都是請受災戶把證件拿出來,由義工幫忙抄。「這裡不是天龍國,不是大家都會上網、會下載。」林偉聯說,「受災戶可能由於身體疾病、年紀等關係,沒辦法自行申請,只能由義工代寫。」

圖片提供:里於山城鄉文化會社 蘇雅停

圖片提供:鯉魚山城鄉文化會社 蘇雅婷

鯉魚山城鄉文化會社也為了解決部落長者不識字、部落影印輸出不方便的問題,組了填表志工團,蘇雅婷說:「連里長自己都不知道有專案補助,跑來向志工請教。」但最後他們才得知,農損補助必須要有印章跟所有權狀正本,也不能代辦,一定要本人來申請,志工團的美意就這麼化為泡影。

四面八方補助案,從來沒人弄得清

對於補助條件的不近人情,楊維洋的感受最為深刻。楊維洋的大伯家受災嚴重,他堂哥在第一時間為了讓家人盡早有可以遮風避雨的地方、恢復正常生活,動用保險金買了材料,把自己家修補好。但楊維洋說,就因為他堂哥「太關心」家人、「太早」把屋頂修好了,當中央政府決定發放「房屋受損補助」的時候,他大伯家因為已經沒有「房屋受損」的證據,而導致無法通過補助。

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這個由中央授意核發的「房屋受損補助」規定極為奇怪,要求屋頂受損超過 1/3 才能申請,而且申請不是由專業的工務團隊來勘查,是要自己爬到屋頂上照相、填好申請表,再送到村幹事手上。楊維洋忍不住抱怨:「到最後根本變成攝影大賽!」

像楊維洋大伯家這樣有年輕人的還好,許多受災戶都是獨居老人,連智慧型手機都沒有,根本無法照相,老人家連字都不會寫,更別提要他們爬上屋頂拍照,「而村幹事的屁股黏在椅子上,起都起不來!」最後楊維洋忍不住激動抱怨:「下次,如果有誰家的屋頂沒有破到 1/3,我們就先上去破壞、把沒塌的地方推倒,推到超過 1/3 再申請補助!」

而在 921 地震後所訂定的「安遷補助條例」,是給天災造成房屋受損達「不堪居住」程度的居民申請,一人補助上限 2 萬,一家最多領 10 萬元。蘇雅婷說,雖然這個沿用了 10 多年的補助條例非常明確,但公務人員因為怕得罪人,所以對受災戶的申請來者不拒,就算申請條件不符也不明確告知對方,「太麻里鄉送了 200 多件安遷補助,只核定了 100 多件。許多受災戶滿心期待,最後卻期待落空。」

然而,蘇雅婷說,最令然生氣的是每一次災害,所有的混亂又要全部從頭來過一次,政府從來學不乖,從 921 到現在都不曾訂定明確的規則或資訊匯集平臺:「災前防治、災後處理的專責單位,莫拉克風災時就有人在討論了,但最後還是無疾而終。」

林偉聯也認為,與其多核定一些像「安遷補助條例」這樣在單一災難之後,為了平息民怨才擠出來的補助,還不如大規模檢討政府的防災、重建政策。但林偉聯也了解,天災救助的歸屬很複雜,與社會福利、水土保持、消防體系等都有關,大家難免互踢皮球,「而這些科別,往往也是最累的科別。被民眾罵翻、被長官罵到死、風災的時候也不能休息。」林偉聯說,社會局的人一個個都急著跳槽,有的做不到一年就轉考別組,也因為政府部門沒有能累積經驗的人,開課訓練都只能找像長老教會這樣救災多年的民間單位。

攝影:MISC. 科學與人文紀錄 Charlie Chang

攝影:MISC. 科學與人文紀錄 Charlie Chang

當政府失靈,人民被迫自立自強

演講中,蘇雅婷也分析這次讓這次風災如此嚴重的地理因素。太麻里鄉南邊的香蘭村之所以嚴重,是因為它就位在太麻里溪流域以南,依照颱風的逆時針風向,風會從海面上吹進溪谷,加上西邊的山脈夾擊,形成狹管效應。

臺東市區則因為北邊是卑南溪流域,又屬沖積扇,假設登陸地點是卑南溪,北面的保護最為重要,因此蘇雅婷說,在花東居住,最好挑坐北朝南的屋子,如果已經不幸住了面北的房子,最好在門前種樹當作屏障。

蘇雅婷彷彿變身地科、地理專家,對這些資訊信手拈來,她說「這是颱風為我們上的一課。」當天災增強、媒體不願關注、預測失準、政府又失靈,臺東人,面對災害只能自立自強。

蘇雅婷說,對於政府的失能,臺東民眾大多很無奈,覺得政府實在太不給力,自救反而比較快,因此給政府的壓力很少。雖然就社會運動的角度來看,監督政府、追求改革是必須的,但當政府不願回應,部落還是得先自行凝聚共識,把部落組織起來,將災後危機化為轉機。

圖片提供:長老教會 林偉聯

圖片提供:長老教會 林偉聯

最後防線:民間救災組織

除了部落自救,這次風災提供最大幫助的就是像長老教會這樣深耕部落多年的民間自救組織。

在尼伯特風災救助中,長老教會扮演極重要的角色。林偉聯說:「長老教會之所介入,是因為如果我們不幫,他們就真的沒人幫了!」

風災肆虐臺東後,許多招牌半毀、懸吊在空中,颱風過境隔天,只有 7-11 跟全家便利商店的破損招牌最快被卸下,連臺東最熱鬧的中華路商家可能都來不及找工程車拆懸吊招牌。更糟的是,光是吊車工資就漲了 3 倍,鐵皮則是連買都買不到,只能等人從屏東運過來。

「如果讓它們自然發展,最有錢、最有資源的商家、觀光飯店當然最快被修復,而最弱勢的家庭,依照順序,至少半年後才能恢復正常生活。」林偉聯說。

長老教會想要翻轉這樣的救助順序,因此鎖定最弱勢的 300 戶為優先救助對象。而長老教會認列救助的對象,也不只是制式依照對方是否為中低收入戶當作標準。有多次賑災經驗的林偉聯說:「在臺灣,要達到中低收入戶的標準並不容易,有時可能還需要一點良好的政治關係。」除此之外,也有許多嚴重受災戶是戶籍不在本地,但實際上住在當地的,他們同樣也沒有中低收入戶證明。

而救助的房屋型態,長老教會也訂出規範:排除工寮、資才室等,以住家為優先,讓災民先有個遮風避雨安睡的地方。而住家又以餐風露宿者、家庭成員多者,以及違建戶為最優先。

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違建是社會問題,而非法律問題

提到違建,林偉聯強調:「違建是社會問題,不是法律問題。」面對違建,政府的主觀認定時常與既有事實不符,林偉聯舉例:「許多房子已經 80 年了,但是中華民國政府還不到 70 年。我們如何認定一個比政府還早的建物為違建?」

深耕臺東多年的林偉聯也聽過許多無理的違建案例,他曾經遇過兩棟同一時期蓋的房子,在金峰鄉被認定為既成建物,判定合法,在太麻里鄉卻被認定為違建。

即使是政府的判定,有時也自我矛盾。林偉聯曾碰過一個住戶,房子蓋在水利地,屬於禁建區,但後來因為河床幾乎乾涸,政府索性把土地使用權開給住戶。雖然有土地使用權,但仍不能建住宅,房屋只能以工寮、農舍的名義存在,但縣政府卻又發給他們只有住宅才會有的門牌號碼,非常弔詭。

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林偉聯也分享長老教會發慰問金的經驗。凡發慰問金,都需要請受災戶出示土地權狀、房屋權狀,但林偉聯說:「到後來我根本不再請他們出具,因為地主都叫中華民國。」這種時候,違建時常成為賑災的絆腳石。比如林偉聯接洽的其中一個工班就因為太過「奉公守法」,遇到「違建」就不願意幫忙。

另外,公部門的救助措施也幾乎都跟著產權連動,許多受災戶都因為房子是違建而無法領取公部門救助,甚至有住家被威脅,要是原地修補,政府就會把房子拆掉。此外,把募來的善款拿去修補違建,長老教會也可能要面對捐款者的質疑。

或許有人會認為,既然它們違法,為何要幫助他們?對於這類疑問,林偉聯說:「要是能住鋼筋水泥的房子,誰願意住違建?」違建的住戶,並非因為住在違建中、經歷了風災才成為弱勢,而是原本就是社會上最弱勢的一群,才會住在違建中。而風災,只是將其脆弱掀開,予以最大化罷了。

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民間組織合縱連橫,讓服務最大化

面對這樣複雜的受災族群,長老教會訂出詳實的賑災 SOP:

由災戶或社福團體申請、通報 → 由原住民社區發展中心受理 → 由審查小組實地勘查 → 請工程團隊測量、鑑價 → 工程團隊施工 → 審查小組驗收

面對這次的尼伯特家戶修建專案,長老教會也不是單打獨鬥,而是集合各方資源,將成果最大化。他們與當地教會、世界展望會、家扶中心等能深入部落山區、過去就與在地社區密切連結的團體合作。公關募款方面,則與磐石傳播、唐吉軻德電影等合作,林偉聯說:「這次因為尼伯特颱風過世的,臺灣只有 3 個人,而且都不在臺東,因此新聞熱度一下子就散去,公關募款非常不容易,下了很大的功夫。」

工程方面,長老教會找了有建築基本專業的義工團體,如「臺灣心義工團」、「愛在後花園」等,他們出勞力,長老教會提供材料。另一方面,為了持續追蹤受災戶的心理、身體、住屋狀況,長老教會也持續跟受助戶的當地教會保持聯絡。整個專案從受災戶的通報到後續關懷,全都完整考慮。

長老教會修繕受災住屋。/圖片提供:長老教會 林偉聯

長老教會修繕受災住屋。/圖片提供:長老教會 林偉聯

明星災區與部落角力,加倍問題複雜度

而如此全方位規劃賑災作業的長老教會,卻獨獨不幫助臺東縣太麻里鄉的香蘭村。林偉聯特別說明,長老教會的補助,全臺東都列入評估,就只有香蘭村不發,林偉聯列出他從 Google 搜尋到的,所有在災後去過香蘭村的慈善組織:「紅十字會發 79 萬、慈濟以工代賑、法鼓山、臺東縣公德會、國際獅子會……」林偉聯說,「我只念了一部分,要是全部念完,都下課了。」

雖然香蘭村的確是最典型的重災區,但看見物資大量湧入香蘭村,其他受災地區卻可能還要測驗受災戶的拍照技巧,林偉聯忍不住質疑:「為什麼每當有救災團隊來,縣政府的人就只知道把人帶去香蘭村?」

相反的,有部分災民則覺得,受災越久、領的慰問金、補助越多,只要屋子一天不修好,就多一天的錢可領。「他們甚至有點討厭我們,覺得幹嘛幫我把屋頂蓋好?蓋好我就沒有理由繼續當災民了!」林偉聯指出,面對明星災區,除了給予大量的資金補助,政府、民眾、慈善團體是否也能提供現金以外的替代性救助方式?

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此外,各個慈善團體募得的錢,也沒有確定的監管機構,有的團體直接交給村長核發,林偉聯說:「香蘭存有上、中、下部落,如果你看過賽德克巴萊,你就會知道這些部落以前也是為了爭奪獵場打得半死。」因此假設村長在下部落,村長拿到的物資可能根本不會發給上部落,因為彼此是世仇。這種時候,只能透過外界有計畫的介入,打破這些隔閡所帶來的救助阻隔。

蘇雅婷也說,香蘭村的族群其實很複雜,整個香蘭村共約 250 戶,舊香蘭村是客家庄,新香蘭村裡的上部落名為 Lalaulan,屬於排灣族,下部落名為 Sasalah,是楊維洋所在的阿美族部落,此外還有溪頭聚落的閩南人家。因此就算大批物資湧入,複雜的族群問題也很可能讓資源無法普及全村。

此外,香蘭村這次面臨的另一個爭議,便是原地修補或異地重建問題。在災況最慘的舊香蘭村客家部落,明明大家的住屋可能只需要修補,慈濟卻藉此機會進場,希望比照莫拉克風災高雄小林大愛村的方式直接夷平舊香蘭村,重建「客家香蘭大愛村」。

因為客家人很早就遷居至此,道路老舊複雜,其中村長與年輕人支持這個方案,期待道路重劃後地價上漲。但部分老人家認為新大愛村坪數過小,又是公舍形式,不符合原本三合院放農機具、農產品或過年團圓的需求。一個多月後,在兩方意見無法達成共識的狀況下,香蘭大愛村計畫宣告破局,慈濟改為原地修建。然而,在這一個多月的延宕中,屋損的人家只能用帆部蓋住破損的屋頂,暫時居住。慈濟的重建計畫模糊了焦點,也浪費了許多時間。

慈濟幫香蘭村客家庄原地修復。/圖片提供:鯉魚山城鄉文化會社 蘇雅婷

慈濟幫香蘭村客家庄原地修復。/圖片提供:鯉魚山城鄉文化會社 蘇雅婷

屋損之外,無人聞問的重大農損

尼伯特風災除了帶來屋損,也帶來難以計量的農業損失。林偉聯說,臺東務農的人中,有 2 成是地主,8 成是工人,這些工人通常在農忙的時候當臨時工,藉以維持整年生計,當平時工作的農場被風災毀掉後,這些臨時工因為沒有固定雇主,也就沒有失業補助。

若想幫助這些工人盡快恢復工作,只能快速復耕臺東最普遍的作物「荖葉」,但荖葉容易讓人跟檳榔的負面形象連結在一起,導致很少有媒體願意報導災後農損,也就少有團隊願意投入災後農業的恢復與轉作。

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林偉聯表示,荖葉雖然是檳榔的成分之一,但同時也是胡椒科植物,具殺菌功能,在印度甚至是重要的食用、藥用植物,最重要的是,它能快速復耕,讓災區農業盡快恢復。林偉聯因此打算與長老教會醫院接洽,推展荖葉生技研究,看有沒有辦法發現荖葉的其他效用,為這個關係災民生計的植物擺脫檳榔負面形象,找到新的出路。

此外,也有現場民眾提問,想了解這次風災中被土石淹沒的延平鄉紅葉村狀況。林偉聯說,紅葉村淹村與氣候變遷有很大的關係。目前山坡地的開發限制還是照老路走,但政府應該要加上氣候變遷的因素,比如過去是 30 度以上的坡地不能開發,未來可能要嚴格下修限制,改成 20 度以上坡地不能開發。且臺東許多坡地種植的都是生薑、鳳梨,這些淺根又必須常時間休耕的作物,缺乏抓地力,天災來時常造成土石流,且前來種植的大多不是在地人。

林偉聯解釋,臺灣由於耕地地租太高,只有國有地、河川地最便宜,所以非當地人大多跟政府簽訂租約,在國有地、河川地栽種淺根植物,因此農業自主率極低。要這些與當地人非親非故的外地從農者,為了水土保持放棄在地農作物,不是件容易的事。

紅葉村土石流災害。/photo credit:Eric Deng @ Wikipedia CC BY SA 4.0

紅葉村土石流災害。/photo credit:Eric Deng @ Wikipedia CC BY SA 4.0

異地而處,你我都可能是「假災民」

此外,尼伯特風災的重建與補助,也引發「假災民」的爭議。例如災區一戶方性人家就被指控假冒災民、詐領補助。也有資源送進部落後,部落因為分配問題而大吵的案例。「臺東災後補助混亂,連在地人都很難分辨。我們也無法確定在鏡頭前說自己需要補助的人的到底是真還是假,只有長期耕耘在地的 NPO,比如長老教會、家扶基金會,才能得知每家真實的狀況。」蘇雅婷說。也因為協助的複雜性,許多慈善團體、政府補助通常只認定中低收入戶,才因此可能漏掉許多原本就在社會安全網之外的人。

就蘇雅婷的觀察,無論是假災民,還是真災民,許多臺東人都在盤算自己在這次風災中有什麼機會拿到資源。面對這樣的道德問題,她解釋:「這些偏鄉住民之所以那麼急迫的想要抓住這一點點的機會,代表他們原本的生活過得並不好。」蘇雅婷希望大家能以這樣的角度理解所謂「災後突顯的人性貪婪」。畢竟誰都沒有辦法確定,如果我們自己面臨那樣的狀況,會不會也急著搶補助、扮災民。

自由四

最後,面對捐款責信問題,林偉聯建議大眾,在捐錢之前先詳讀救災計畫書,讓愛心冷卻一下。「臺灣不缺愛心,也不缺資源,與其遠端捐錢,不如實地投入志工工作,了解當地情況。」林偉聯說。

 

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作者介紹

李 修慧

李 修慧

臺大中文系畢業。寫詩、散文,喜歡文學、美。 想用文字軟化生硬議題,用文學延展有限生命。

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