給他釣竿，不如先給他釣魚的權利

翻譯／賴慧玲

中國古代經典《老子》有一段話：「授人以魚不如授人以漁」（注），白話文的意思就是給一個人魚吃，不如教他釣魚，好讓他能一生自食其力。聽起來很有道理，但是，如果這個人──不論男女，一開始就連接近池塘或河川的機會都不可得，要怎麼辦呢？

如同鄧肯·格林（Duncan Green）在其著作《從貧窮到力量》（From Poverty to Power）所指出，要教一個人釣魚，首先要讓他能夠有釣魚的權利。格林引述了柬埔寨一位村長的話：「那位婦女早就知道怎麼釣魚，她只希望非法公司或盜漁者能放過她家鄉的河川，以及獲得亞洲開發銀行資助的政府，能放棄在河川上興建會摧毀她生計的巨型水壩計畫，同時，警察不會為了水壩工程以暴力驅逐當地社區居民。她不需要慈善救濟，她要的是這些人能夠尊重她的基本人權。」

老子的格言和格林引述的這段話，點出了 1950 年代以降，發展工作在論述和實作上的演變：從最初以提供服務為目的的「援助」或「慈善」取向（給魚吃），轉變成訓練受助者自食其力的「生計」取向（提高漁獲所得），再變成今日「以人權為本」的發展取向（確保維持生計的條件都能到位）。本文將為讀者爬梳這些上世紀的發展思潮，以及自 1990 年代興起的人權導向發展思潮。

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拚經濟？水能載舟亦能覆舟

發展工作的歷史是一部持續進行的演化史。保羅·葛雷迪（Paul Gready）和強納森·恩索 （Jonathan Ensor）認為，一連串發展實作風潮的進化，大致與 20 世紀後半的世界歷史走向有關。隨著殖民政權在 20 世紀中開始一一崩解，援助工作被視為是讓前殖民地經濟體能夠起飛的過渡性安排。跟給魚吃的例子不同，官方援助工作並不以個人為援助對象，而是強調促進國家整體的經濟成長。背後的假設是經濟成長的正向效益終將讓窮人雨露均霑。不過，人們很快發現，即便經濟真的起飛了，成長的果實也無法保證最窮苦的人能得到足夠的福利保障。

援助工作的失敗，讓 1960 年代的捐款者開始用長時間的尺度重新評估援助的目的。這樣的轉變催生出了「發展」一詞來作為中長期的目標，關注的焦點也從大規模的基礎設施興建，轉移到更能嘉惠窮人的小型福利設施。這個「基本需求」取向在 1970 年代獲得加強，有越來越多計畫將焦點放在窮人身上，例如透過勞力密集的生產方式來增加窮人的收入，提升公共服務質量，並鼓勵窮人進一步參與計畫。

然而，南方貧窮國家政府的債務危機，很快讓「基本需求」取向走上回頭路。1980 年代世界銀行和國際貨幣基金組織推出「結構調整方案」（Structural adjustment programs，簡稱 SAPs），迫使這些國家大幅縮減教育、衛生、農業等公共支出，並以生產熱帶商品或原物料的方式提高國家收入。葛雷迪和恩索認為，這些發展中國家被要求採行治標不治本的金融管理策略，以獲得能接受援助的資格。如此一來，40 年的發展之路走向了一個封閉循環：原先因經濟成長策略失敗，才演進成扶貧式的發展策略，最後又回到經濟成長掛帥的老路。

以人權為本，才是發展的核心

這樣的轉向為窮人帶來巨大的負面衝擊，也激起了更多反省聲浪，批判被學界、非政府組織和媒體紅人所把持的發展工作。在這些激辯中，一股特別強而有力的批判，來自印度經濟學家沈恩（Amartya Sen）。沈恩是 1998 年諾貝爾經濟學獎得主，他指出，貧窮不能被單純視為可以用收入來衡量的經濟問題。相反的，貧窮來自於多種資產、機會、和權利資格（entitlements）的匱乏，這些匱乏阻絕了人民的福祉。如同本文一開始引述的柬埔寨案例所示，貧窮不只導因於人權遭受侵害，也是導致人權被剝奪的根本原因之一。

這個對貧窮更為複雜的理解，在 90 年代孕育出 2 個新的發展工作風潮：「生計」取向和「以人權為本」的發展策略。前者源自於 70 年代的「基本需求」取向，同時關注家戶是否具有能長期管理各種資源的能力。後者簡稱為 HRBA（the human right-based approach），同樣致力於讓窮人（特別是最窮苦的一群）能夠自力更生。兩者最大的不同，在於 HRBA 著重於權利所有人（有資格獲得某些權利的人）和責任者（負責讓這些權利能被落實的人，主要是政府部門）之間的關係，也就是讓權利所有人能對責任者課責，同時協助責任者負起維權的責任。如此一來，HRBA 重新將國家與公民的角色置於發展工作的中心位置。

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在各種發展取向中謀求平衡

雖然自 1948 年《世界人權宣言》以來，人權與發展工作之間的關聯已被建立，但在美蘇冷戰的背景之下未能獲得重視。作為人權概念之核心的政治與公民權，與更接近福利和發展概念的經濟、社會和文化權，往往被置於對立的兩極看待，強化了兩者之間的斷裂。直到蘇聯解體，世人才重新確認人權的不可分割性，並體認到貧窮的複雜成因。這意味著「以人權為基礎」的取向開始在國際發展議程中扮演吃重的角色，尤其是在聯合國相關機構、一些富有的捐助國和越來越多致力於國際發展的 NGO 議程中，都愈形重要。

過去十年來的發展工作由「千禧年發展目標」（Millennium Development Goals，簡稱MDGs）所主導。MDGs 將國際社群的力量集結起來，致力於達成 8 個發展目標。雖然並未明言記載，MDGs 在目標上實與人權緊密相連，不過在執行面上卻採用援助、需求和生計取向並用的綜合策略，多過於採納人權取向的做法。可以預見的是，在本世紀最初的 20 年，混合不同取向的發展策略仍將大行其道。例如，幾年前的金融危機使經濟成長取向的發展策略重獲青睞，但也讓人們意識到給予窮困者支持是讓他們徹底擺脫貧窮與飢餓輪迴的關鍵，特別是在金融危機中，這些人受到的衝擊往往不成比例的高，也需要更多的協助。如何在各種取向的策略中找到正確的平衡，並加以執行，就靠你我的共同努力了。

原文出處：From charity to human rights-based approach to development

注：此說亦有說是出自《淮南子》