每人捐 5 元就能拯救貧窮?諾貝爾經濟學獎得主:援助幻象

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本篇摘錄自 2015 諾貝爾經濟學獎得主迪頓(Angus Deaton)的代表作《財富大逃亡》

讓人驚訝的事實之一是,解決全球貧窮其實輕而易舉,至少如果我們可以神奇地將金錢匯入全球所有窮人的銀行帳戶裡。在 2008 年,全世界大約 8 億人口每天生活費不到一美元(約臺幣 33 元)。平均而言,這些人每天的花費大約「短缺」 0.28 美元(約 9 元臺幣),也就是說,他們的日均支出為 0.72 美元(約 24 元臺幣),而不是能讓他們脫離貧窮的一美元。

0.28  美元乘以 8 億等於 2.2 億美元,以這個短缺來看,每天不到 2.5 億美元便可彌補。如果美國嘗試單靠自身力量來解決這個問題,則每一個美國男人、女人和孩童每天需支付 0.75 美元,或每天一美元(如果排除孩童)。如果英國、法國、德國和日本的成人也一起負擔,則每人每天只需要 0.5 美元(約臺幣 16 元)。

即便是這樣,也超出真正的需要。在世界絕大多數窮人所生活的國家裡,食物、住房和其他維生必需品都比富國便宜。在印度花一美元,窮人大概可用來購買價值相當於 2.5 美元的東西。將此納入考量,我們會得到一個驚人的結論:

如果每一個美國人每天捐出 0.3 美元(約臺幣 10 元),或如果能聯合英國、法國、德國和日本所有願意捐輸的成人,則每人每天只需付出 0.15 美元(約臺幣 5 元),就能消除全球貧窮。

很難讓人相信,全球貧窮的存在只是因為缺少如此少的金額。了解為何這個計算對於消除貧窮一點都派不上用場,是重要的主題之一。我們會看到,問題不在於 0.15 美元太少了,即使增加到 0.3 美元,或甚至 0.5 美元,也不會讓貧窮成為歷史。

這樣的計算只是讓窮人可以支應每天一美元的最低生活成本,但並未處理更加重要的改善健康或挽救人命問題。一些網站向大家推薦在這方面特別有成效的慈善工作。根據 Toby Ord 經營的 givingwhatwecan.org 網站,如果年所得 15000 英鎊的人願意捐出十分之一,也就是 1500 英鎊(約 7 萬元臺幣),「就意謂每年可挽救 1.5 條生命,或每年醫治將近 5000 名罹患受到忽略的熱帶疾病的孩童。」

這些計算是我稱為援助幻象(aid illusion)的例子,也就是錯誤地以為只要富人或富國捐出更多錢給窮人或窮國,就能消除全球貧窮。我認為這絕對不會是消除貧窮的處方。實際上,援助幻象是改善窮人生活的障礙。

民主國家監督了施予,卻無法監督成效

現今的援助為何不能消除全球貧窮,其中一項原因是,這些援助很少試著去消除。世界銀行在消滅貧窮的旗幟下努力前進,但大部分的援助不是由諸如世界銀行這樣的多邊機構提供,而是經由「雙邊」援助,也就是從某個國家提供援助給另一個國家,而不同國家將援助使用在不同的目標上。

在最近幾年裡,一些捐助國著重在緩解貧窮之上,其中英國的國際發展部(Department for International Development,DFID)為先驅之一。但在大部分的情況下,援助較少著眼於受助國的需要,而比較受到捐助國本國和國際利益所主導。有鑒於捐助國政府是民主政府,花的是納稅人的稅金,這不太讓人意外。雖然在許多國家裡,民意強烈支持減少全球貧窮(英國是一個很好的例子),但捐助國仍需兼顧數項因素,包括政治盟邦,以及和通常具重大利益的前殖民地維持良好關係。本國考量因素不只包括公民的人道考量,還有隨對外援助而來的商業利害關係——捐助國貨物銷售的機會,和來自發展中國家的競爭威脅。

即使如此,包括美國和日本等國,高舉著創造一個繁榮和民主的世界這類廣泛目標,而這樣的目標明顯與降低全球貧窮相呼應。只是,援助的公開目的可能並沒有那麼重要,因為不同用途的援助通常可以彼此替代,因此甚至要用來購買飛機、坦克的軍事援助,都可以轉撥給學校或診所。但轉移用途通常令人擔心。

經濟發展研究開創者之一的羅森斯坦—羅丹(Paul Rosenstein-Rodan)在 1940年代說,你或許認為你正在修建一所發電廠,但實際卻是在為一家妓院提供資金。如果美國給予某個盟友堅強的政治支持,則不會有任何事情阻止得了這個盟友將資金用在減少貧窮、醫療或教育上。所以,根據目的來區分援助,可能沒有太大的意義。

在國際援助裡,最大的來源被稱為官方開發協助(official development assistance, ODA),包括富國政府針對貧窮受助國的福祉和發展所捐助的資金。目前美國是最大的 ODA 提供國,其次是德國、英國和法國,而日本與法國的名次相當接近。根據占國民所得之比重——這代表捐助國的承擔多寡,但顯然不能衡量窮國人民需求的滿意度——美國不到國民所得的 0.2%,是最低國家之一;至於北歐國家、荷蘭及盧森堡,其比重則是位在最高的一群。

聚焦在捐助金額占該國所得的比重,令人費解。聯合國為何一再敦促捐助國提供占國民所得 0.7% 的援助?有可能的是,聯合國認為愈多援助愈好──對許多聯合國會員國來說這是真的,雖然對他們的人民來說不是如此──而0.7% 是立即支付得出來的最大額度。

一個較為重要的解釋是,接受這個數額的政府有強大的民意支持幫助窮人,但民意只能監督支出的金額而非結果。在這樣的情況下,援助滿足的比較是我們自己想要施與的欲望,而不是改善窮人的命運。

官方援助只是國際協助的一種方式。成千上萬的慈善機構和非政府組織參與了全球的人道和發展工作,其中規模最大者的年度預算超過 5 億美元。它們獨自運作,但也擔任國家和國際機構的代理人。有人認為,對於從富國到窮國的總移轉金額,這些機構進一步貢獻了 25% 到 30%。雖然它們之間的透明度和成效有很大的差異。還有一些非傳統的捐助國,例如巴西、中國和沙烏地阿拉伯,他們不須向 DAC(發展協助委員會,Development Assistance Committee)報告,因此不包括在 DAC 的統計數字裡。

幫助「窮國」或幫助「窮人」,意義大不同

援助經常分散給許多國家,一些捐助者援助的對象超過 150 個國家。捐助者似乎喜歡將國家而非人民當做援助對象,並且偏好幫助愈多國家愈好。結果是,無論以人均或占所得的比重來衡量,小國都比大國得到更多援助。然而,全球窮人大部分居住在大國,因此捐助者將「援助碎片化」是援助不能有效正中全球窮人的另一項原因。

根據世界銀行數據,從人均角度來算,2010 年最大的受助國分別是:薩摩亞(Samoa) 802 美元,東加 677 美元,維德角(Cape Verde)664 美元,然而印度和中國這兩個最大的國家曾經收到的最高人均金額,分別是印度 3.1 美元(1991 年)、中國 2.9 美元(1995 年)。如前所述,大約半數的全球窮人(2008 年時為 48%)居住在印度或中國,但這兩國在 2010 年合計只收到 35 億美元,只占援助總額的 2.6%。全球半數窮人只獲得全球官方發展援助的1/40,真是全天下奇怪的不均指標之一。

當然,可能是因為中國和印度的成長速度非常快,因此被視為自立自強便能消除貧窮,所以幾乎不須 ODA 的幫助,且印度和中國所接受的私人投資,分別是 ODA 的 6 倍和 57 倍。所以我們或許可以期望援助真的被導向最需要的地方。然而,不清楚薩摩亞和東加為何需要如此之多,他們的成長率也不特別出色。全球捐助者挹注大量資金(以人均衡量)要讓窮人脫離貧困,但沒有成效,也無法刺激經濟成長而減少貧窮。

 

延伸閱讀:諾貝爾經濟學獎得主如何定義「美好生活」?

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